- 秦永法 賈建國

　　建立和完善中央企業(yè)董事會試點，是貫徹落實黨中央、國務(wù)院的指示精神，深化國有企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要舉措，是經(jīng)濟(jì)體制改革和國有資產(chǎn)管理體制改革的必然要求。此舉受到國內(nèi)國際廣泛關(guān)注、高度評價，其意義和影響廣泛而深遠(yuǎn)。

　　建立和完善董事會的背景和意義

　　早在1993年黨的十四屆三中全會就提出，國有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。同年出臺的《公司法》，規(guī)定了公司法人治理結(jié)構(gòu)框架。黨的十五屆四中全會指出，公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度一種有效的組織形式，公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心。黨的十六屆三中全會指出，要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，規(guī)范公司股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者的權(quán)責(zé)，形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理者之間的制衡機(jī)制。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是黨中央的一貫方針，國有企業(yè)深化改革必須堅持這一方向。

　　隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化步伐加快、科技和管理不斷進(jìn)步、市場競爭日趨激烈，企業(yè)生存和發(fā)展的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，尤其是隨著我國加入世界貿(mào)易組織過渡期的結(jié)束，國內(nèi)市場全面開放，國有企業(yè)不僅要面對國內(nèi)企業(yè)的競爭，也更加直接面臨日趨激烈的國際競爭。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全球最大的500家跨國公司中已有近450家在華投資，不少的已把其地區(qū)總部移到中國。在這種環(huán)境下，企業(yè)的決策尤其是涉及企業(yè)生存和發(fā)展的重大決策變得愈益復(fù)雜，決策的科學(xué)性要求更高。國有企業(yè)要生存、要發(fā)展，就必須建立適應(yīng)這一變化和要求的現(xiàn)代公司管理體制。

　　而國有企業(yè)現(xiàn)行的管理體制則很難適應(yīng)這種形勢。國務(wù)院國資委管理的中央企業(yè)在法律形態(tài)上主要有兩類：一類是按《企業(yè)法》注冊的國有獨資企業(yè)，實行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，沒有董事會，這類企業(yè)占大多數(shù)；一類是按照《公司法》注冊的國有獨資公司，設(shè)有董事會，但董事會成員和經(jīng)理班子高度重合。這種決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行層合一或高度重合、內(nèi)部具有上下級關(guān)系的體制，實質(zhì)上是將龐大的國有資產(chǎn)完全維系在“一個人”的素質(zhì)和狀態(tài)上，在企業(yè)內(nèi)部很難有制衡，容易產(chǎn)生決策風(fēng)險和道德風(fēng)險，因此給企業(yè)造成損失甚至是嚴(yán)重?fù)p失的案例在實踐中并不少見。

　　國資委成立后，依照《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等有關(guān)法律法規(guī)，陸續(xù)出臺了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的一系列法規(guī)、規(guī)章，大力推進(jìn)企業(yè)高級管理人員的公開招聘，基本建立經(jīng)營業(yè)績考核制度，探索規(guī)范經(jīng)營管理者收入分配機(jī)制，對促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展起到了重要的作用，但這些管理措施具有起步性和過渡性。由于150多家中央企業(yè)涉及石油、電信、化工、軍工、能源、鋼鐵、礦產(chǎn)等多種產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，分別形成壟斷、競爭的市場結(jié)構(gòu)，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境對它們的影響也各不相同，外部加入的制衡難以達(dá)到預(yù)期的目的。而且，企業(yè)經(jīng)營管理中的有些事項由國資委作決策，一旦出現(xiàn)偏差，難以追究決策的責(zé)任。國資委如何做到到位而不越位，如何才能不陷入“老板加婆婆”的窠臼，如何把國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任和壓力層層有效地傳遞下去，需要從體制上尋求突破。

　　縱觀世界上國有企業(yè)的治理，絕大多數(shù)國家采取了以董事會為核心的公司治理結(jié)構(gòu)。盡管各個國家所采取的具體方式不一樣，但基本的規(guī)律和原則是相同的。其中很關(guān)鍵的一條就是，決策層和執(zhí)行層要分開。對于大企業(yè)來講，決策層與執(zhí)行層的運行規(guī)則是不一樣的。重大決策要集中集體的智慧，強(qiáng)調(diào)制衡，不能搞一個人負(fù)責(zé)制；執(zhí)行性事務(wù)要提高效率，令行禁止，下級服從上級，強(qiáng)調(diào)個人權(quán)威，不能互相掣肘。因此，建立董事會且大部分董事不在經(jīng)理層兼職，董事會履行決策權(quán)與經(jīng)理層履行執(zhí)行權(quán)就能夠分開。而保證實現(xiàn)這一目標(biāo)的有效辦法則是外部董事占董事會成員的絕大多數(shù)�？梢哉f，抓住董事會制度建設(shè)這一關(guān)鍵，國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、健全公司法人治理結(jié)構(gòu)的一個難點就能夠突破，國有企業(yè)尤其是大型國有企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展就會有體制保障，出資人到位不越位就能夠真正實現(xiàn)。

　　因此，國資委成立不久就開始著手這方面工作，形成思路，經(jīng)2004年2月國務(wù)院第38次常務(wù)會議同意后，拉開了中央企業(yè)建立和完善董事會試點的序幕。

　　董事會試點的基本思路和成效

　　2004年6月，國務(wù)院國資委下發(fā)文件，明確了試點的主要思路和措施。主要體現(xiàn)在以下四個方面。第一，出資人要進(jìn)入企業(yè)，出資人機(jī)構(gòu)通過培養(yǎng)或者選聘一批有決策能力的專業(yè)人員作為股東利益的代表進(jìn)入所持股企業(yè)的董事會。第二，在中央企業(yè)建立和完善董事會，引入外部董事以改善董事會的構(gòu)成，在外部董事進(jìn)入的同時減少董事與經(jīng)理層的交叉任職，實現(xiàn)決策層和執(zhí)行層的分開，在企業(yè)內(nèi)部分別形成有效制衡的決策體系和集中統(tǒng)一的執(zhí)行體系。第三，適應(yīng)董事會建設(shè)，逐步轉(zhuǎn)變國資委職能。規(guī)范的董事會到位以后，國資委將把目前代行的董事會職權(quán)歸位于董事會行使，并將出資人的部分職權(quán)授予規(guī)范的董事會，充分尊重和發(fā)揮董事會的作用。第四，繼續(xù)發(fā)揮外部監(jiān)事會的作用，改善和強(qiáng)化外部監(jiān)事會對企業(yè)的監(jiān)督工作，提高企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和運作的透明度，保證企業(yè)依法經(jīng)營。

　　按照這一基本思路，兩年多來，董事會試點工作穩(wěn)步推進(jìn)。

　　從國資委層面看，一是擴(kuò)大了試點規(guī)模和類型。確定的試點企業(yè)已由2004年的神華集團(tuán)、寶鋼集團(tuán)等7戶，擴(kuò)大到目前的19戶，其中正式啟動的由2005年的6戶增加到17戶；選擇了中國外運進(jìn)行外部董事?lián)�任董事長，以及試點企業(yè)現(xiàn)職董事長到其他試點企業(yè)擔(dān)任外部董事的探索；外部董事選聘渠道拓寬、隊伍壯大，不僅有來自國內(nèi)的機(jī)關(guān)、院所、中央和地方國企的，而且還有來自境外大公司的，人數(shù)已增加到66人，其中有30人兼任2戶企業(yè)的外部董事，有14戶企業(yè)的外部董事超過了董事會全體成員的半數(shù)。二是構(gòu)建試點的制度體系。隨著試點工作的開展，國資委制定下發(fā)了國有獨資公司董事會建設(shè)指導(dǎo)意見、外部董事管理辦法、職工董事管理辦法等規(guī)范性文件。正在研究制定規(guī)范試點企業(yè)董事會與國資委關(guān)系、章程指引、業(yè)績考核和薪酬管理指導(dǎo)意見、董事會評價辦法等方面的配套文件，努力形成一套制度體系，指導(dǎo)試點規(guī)范有序進(jìn)行，確保試點達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。國資委高度重視這項工作，成立了試點工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有關(guān)廳局為成員單位；下設(shè)試點工作辦公室，專門辦理綜合協(xié)調(diào)和日常工作。三是加強(qiáng)董事培訓(xùn)。為做好試點政策的宣傳貫徹和董事會相關(guān)知識的普及，國資委有針對性地選擇了戰(zhàn)略決策與投資、國企改革、業(yè)績考核與薪酬管理、董事會試點制度、財務(wù)控制、風(fēng)險管理等專題進(jìn)行培訓(xùn)，參加培訓(xùn)的董事、董事會秘書達(dá)到400人次，收到良好效果，為試點的順利操作打下了政策理論基礎(chǔ)。四是聽取董事會年度工作報告，評價董事會年度工作。建立了試點企業(yè)董事會年度工作報告制度，先行試點的6家企業(yè)董事會2007年將向國資委報告年度工作。五是初步建立了董事溝通制度、向股東提供信息制度等。六是組織開展處理好外部董事與非外部董事的關(guān)系、董事長與總經(jīng)理的關(guān)系等方面的研究和探索，取得積極進(jìn)展。

　　從試點企業(yè)層面看，一是制定了董事會工作制度。外部董事已經(jīng)到位的試點企業(yè)都完善了《公司章程》，并根據(jù)《公司法》、國資委有關(guān)制度和《公司章程》，制定了董事會運作的各項制度，包括董事會議事規(guī)則、各專門委員會議事規(guī)則、總經(jīng)理工作規(guī)則、董事會秘書工作細(xì)則等，形成了比較完備的制度體系，為董事會規(guī)范運作打下了基礎(chǔ)。二是設(shè)立了董事會工作機(jī)構(gòu)。已實施試點的企業(yè)都設(shè)立了若干專門委員會，確定了董事會秘書，成立了董事會辦公室。其中薪酬和考核委員會、審計委員會都由外部董事?lián)�任召集人。三是董事會積極發(fā)揮作用。目前，試點企業(yè)董事會都運作了一段時間，如神華集團(tuán)、寶鋼集團(tuán)等6戶試點企業(yè)的董事會已經(jīng)運作了一年多。2006年，這6戶企業(yè)董事會分別召開了4～7次會議，有的還召開了若干次臨時董事會會議，其專門委員會輔助董事會決策，也召開多次會議。董事會決策的內(nèi)容主要涉及戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算決算、薪酬考核、重組改制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、投資擔(dān)保、制度建設(shè)等方面。所作決議基本上都得到了較好的執(zhí)行。其他10余戶試點企業(yè)董事會和專門委員會也都分別召開了若干次會議。

　　從試點企業(yè)董事會運作的情況看，試點工作取得了初步成效，達(dá)到了預(yù)期目的。

　　一是試點企業(yè)全體董事勤勉敬業(yè)。他們自覺維護(hù)出資人利益，關(guān)注公司改革與發(fā)展，積極了解公司情況及相關(guān)行業(yè)、外部環(huán)境信息，會前認(rèn)真閱研會議資料，會上充分、客觀表達(dá)意見，獨立、審慎表決，為董事會規(guī)范有效運作發(fā)揮了應(yīng)有作用。

　　二是規(guī)范董事會的建立初步實現(xiàn)了企業(yè)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。建立以外部董事為主的董事會制度，避免了過去企業(yè)決策和執(zhí)行是一批人或基本上是一批人，自己考核、獎懲自己的弊端，試點企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制正由過去實際上的“一套班子”即“一把手負(fù)責(zé)制”向董事會決策、經(jīng)理層執(zhí)行、監(jiān)事會監(jiān)督的公司治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，董事會在重大決策把關(guān)、促進(jìn)企業(yè)改革與發(fā)展等方面的作用開始顯現(xiàn)。同時，素質(zhì)較高、經(jīng)驗豐富的外部董事的引入，優(yōu)化了董事會的結(jié)構(gòu)，對非外部董事和經(jīng)營管理層都有很大促進(jìn)，使決策質(zhì)量大大提高，企業(yè)各項管理工作得到加強(qiáng)。

　　三是出資人、董事會、經(jīng)理層關(guān)系逐步理順。國資委已將《公司法》規(guī)定的董事會的職權(quán)和法律規(guī)定屬于股東的職權(quán)如投資決策權(quán)交與符合條件的試點企業(yè)董事會行使，董事會開始履行對經(jīng)理層經(jīng)營業(yè)績的考核等有關(guān)職責(zé)，經(jīng)理層貫徹執(zhí)行董事會決議，責(zé)任、壓力層層傳遞，委托代理關(guān)系逐步規(guī)范。

　　四是董事會試點受到包括試點企業(yè)在內(nèi)的各方面的廣泛關(guān)注和認(rèn)可。社會各界反應(yīng)積極，國際上一些著名的中介機(jī)構(gòu)也給予很高評價。近兩年人大、政協(xié)委員有關(guān)支持董事會試點的提案不斷增加就說明了這一點。

　　董事會試點面臨的困難與思考

　　中央企業(yè)董事會試點工作方向正確，既符合黨中央關(guān)于國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的精神，又符合《公司法》的立法要求，在建立和完善公司法人治理結(jié)構(gòu)方面邁出了關(guān)鍵的一步，取得了初步成效。但試點的任務(wù)還很繁重，面臨不少需要研究解決的問題和困難。

　　既然外部董事制度是這次試點的關(guān)鍵性、支撐性的制度安排，那么，外部董事的來源便是一個問題。由于我國目前缺乏專職董事隊伍和完善的市場評價體系，選聘合格的外部董事一直是試點中的一個難題。目前聘任的66名外部董事中有半數(shù)以上是中央企業(yè)原負(fù)責(zé)同志。他們是從數(shù)百名中央企業(yè)退休下來的優(yōu)秀同志中選拔出來的，無論是責(zé)任心、素質(zhì)、經(jīng)驗、對國情的了解還是履職時間，都是其他來源的外部董事不可比的。試點中有這樣一批同志擔(dān)任外部董事，有利于試點工作的順利推進(jìn)和董事會運作盡快走向規(guī)范化。但必須進(jìn)一步拓寬選聘外部董事的渠道和范圍，建立外部董事人才選聘機(jī)制和市場評價機(jī)制。

　　董事會運作中如何規(guī)范董事長與總經(jīng)理的關(guān)系，尤其是在目前絕大多數(shù)董事長都是坐班的、非外部董事的情況下，如何做到既不弱化董事會、董事長的職權(quán)，又能夠充分發(fā)揮總經(jīng)理以及經(jīng)理層在執(zhí)行性事務(wù)中的作用，需要磨合，需要制度性的安排。而相關(guān)法律關(guān)于這方面的規(guī)定比較原則，試點初期運作中難免出現(xiàn)“尺度”如何把握的問題。董事長與總經(jīng)理職責(zé)的性質(zhì)是不同的，一個是決策層面的，一個是執(zhí)行層面的，但兩者之間沒有一條截然分明的界限。董事會的運作重點在于全方位的溝通，要通過專門委員會參與到戰(zhàn)略、薪酬、考核等提交董事會決策的方案的具體制定中，而不是僅僅定位在最終的審查上；要加強(qiáng)決策的科學(xué)性、規(guī)范性，通過相關(guān)規(guī)章制度的制定和實施，防范企業(yè)經(jīng)營和財務(wù)風(fēng)險，而不是陷入到具體事務(wù)中，把董事會、董事長的職責(zé)定位在“權(quán)力”、“審批”方面；要以指導(dǎo)和幫助經(jīng)理人員搞好企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展為出發(fā)點，及時指出總經(jīng)理和經(jīng)理層工作中存在的問題或就有關(guān)問題進(jìn)行討論，而不是以對立的態(tài)度、審查者的姿態(tài)對待經(jīng)理層的工作；要把握住對經(jīng)理人員的考核、薪酬以及經(jīng)理人員的繼任計劃等關(guān)鍵內(nèi)容。溝通是雙向的，總經(jīng)理和經(jīng)理層要主動與董事會、董事長溝通，向董事會報告工作，對董事會公開、透明。在制度安排上，要根據(jù)董事長的職責(zé)定位，制定一套不同于總經(jīng)理的薪酬制度；從董事長的來源結(jié)構(gòu)上擴(kuò)大外部董事?lián)�任董事長的試點，探索試點企業(yè)現(xiàn)職董事長擔(dān)任其他試點企業(yè)外部董事的辦法，形成董事長與總經(jīng)理既職責(zé)分明又協(xié)調(diào)配合的關(guān)系。

　　隨著規(guī)范董事會的建立和完善，國資委要轉(zhuǎn)變管理方式，強(qiáng)化股東職能，規(guī)范與董事會之間的關(guān)系。這方面需要進(jìn)行大量探索性的工作。

　　建立規(guī)范董事會制度如何與企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用相結(jié)合是一個新的、重大的課題。試點采取的“雙向進(jìn)入、交叉任職”的辦法，即試點企業(yè)黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)入董事會以及下設(shè)的專門委員會，為企業(yè)黨組織參與重大決策提供了制度保障。但在企業(yè)黨組織參與決策的內(nèi)容、環(huán)節(jié)、形式等方面，還需要探索具體的、可操作的辦法。

　　對董事會試點工作存在的這些問題要客觀、冷靜地看待，實事求是地分析。任何一個國家公司治理結(jié)構(gòu)的完善都需要一個長期的過程。美國用了上百年的時間，還是出現(xiàn)了安然、世通事件。同時，一種體制是不是能夠充分地發(fā)揮作用，還受到如習(xí)慣、傳統(tǒng)、文化等方面的制約，需要有一個磨合、探索和完善的過程。試點就是要解決實踐中存在的問題和困難。從“靠人”到“靠制度”是一個巨大的轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這一目標(biāo)，必將為國有企業(yè)帶來一個實質(zhì)性的變化，而這個變化對中國企業(yè)的影響將是根本性的。

　　·資料鏈接· 央企董事會大事記

　　2004年2月，國資委向國務(wù)院提出在中央企業(yè)進(jìn)行國有獨資公司建立和完善董事會試點工作，得到了國務(wù)院的同意；同年6月，國資委下發(fā)文件，明確試點的主要思路和措施，并確定了第一批試點企業(yè)。

　　2004年6月，國資委決定成立建立和完善國有獨資公司董事會試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　2005年4月，國務(wù)院下發(fā)文件，提出了2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見，明確要求要“以建立健全國有大型公司董事會為重點，抓緊健全法人治理結(jié)構(gòu)、獨立董事和派出監(jiān)事會制度”。

　　2005年10月17日，寶鋼集團(tuán)依照《公司法》改建為規(guī)范的國有獨資公司，成為第一家外部董事全部到位且超過董事會成員半數(shù)的中央企業(yè)。

　　2005年10月～2006年12月，試點企業(yè)擴(kuò)大到19戶，外部董事人數(shù)增加到65人(次)。

　　2006年3月和6月，國資委先后召開試點企業(yè)董事長座談會和外部董事座談會。

　　(責(zé)任編輯：仲 秋）