農業綜合開發是國家支持和保護農業發展，優化農業產業結構，提高農業生產能力，實現農業可持續發展的戰略措施。通過對近幾年農業綜合開發資金的分配、投入、管理、使用和效益情況的審計，筆者認為農業綜合開發資金在資金的分配、投入、管理、使用方面存在以下主要問題：一、沒有嚴格按照項目計劃批復實施農業綜合開發工程，存在隨意改變項目計劃或改變項目建設內容的情況。主要體現在土地治理項目上。以土地治理的名義，解決某些領導的扶貧村、扶貧點或新農村建設點的建設資金，從而改變了項目的建設內容，甚至出現以開虛假發票的形式，將項目資金違法用于項目區以外的地方，從而改變了項目計劃。比如：土地治理中的土壤改良項目，用于改良土壤所購買的農藥、化肥，由于沒有具體的項目實施標準，同時對此項目的驗收、檢查，沒有具體的驗收、檢查依據，以及由于開發辦事多人少、不可能參與每個項目的實施，因此，在財務上，對此項目的實施情況，難以控制其真實性，只能憑項目區購買農藥、化肥的發票作支出，導致虛開發票的現象時有發生。二、地方財政配套資金不能及時、足額地到位。由于地方財力緊張，地方財政配套資金的撥入不及時或不能足額地配套，有的地方甚至出現了為了應付上級的檢查，搞虛假配套資金的行為。配套資金不到位不僅包括無償資金的配套不到位，還包括有償資金的配套、當地農業綜合開發辦事業費的配套不到位。由于這些資金的不到位，嚴重影響了項目區整體開發的效果。出現了擠占、挪用農業綜合開發專項資金的現象。三、科技推廣費用的管理有待進一步規范，擠占農業綜合開發資金的行為，往往就體現在科技推廣費用的列支上。四、缺乏對農業綜合開發已完工項目的運行管護的管理和監督。開發辦負責項目的具體實施。完工后，將完工項目資產移交給有關部門使用后，對項目的運行管護方面，缺乏管理和監督。五、項目管理和資金管理出現了脫節的現象。開發辦只管項目的安排、實施，不參與資金管理，很少考慮財政有償資金的發放的回收。而財政部門只管資金的投放，不參與項目的具體實施、管理，由于人少事多，大部分精力都用來抓財政有償資金的回收工作，無暇對項目進行全過程跟蹤監督，削弱了財政的監督作用。六、有償資金的發放，很難發揮應有的作用。對于產業化經營項目，在項目計劃投資中，有償資金的放款資金占整個項目資金計劃投資的比例比較大，相當于無償資金投入的3-4倍。有償資金的放款相對于產業化經營項目來說，是一種財政信用投資，由于產業化經營項目大部分是私營企業。私營企業也大多是負債經營，其資產大部分都已抵押給銀行辦理了銀行貸款手續。而有償資金的放款，按規定，又必須有產業化經營項目企業的資產作擔保抵押，才能夠發放。再加上以前年度有償資金的回收和還款情況極不理想，欠款余額比較大，導致地方政府和財政部門不敢再放開手腳發放有償資金。有償資金放款，往往放款沒幾天后就全部或部分收回，造成提前回收等現象。有的地方用當年項目有償資金來抵頂到期應回收的有償資金，甚至用土地治理項目資金來抵扣無法按期回收的有償資金，導致土地治理項目建設任務無法完成。財政部門每年必須要向上級財政部門歸還有償資金本金和資金占用費，由于產業化經營項目的有償資金的放款沒有發放，導致資金占用費的歸還沒有資金來源，只好由財政負擔資金占用費或轉嫁給產業化經營項目企業。從而加重了財政部門的負擔和企業的負擔。有償資金的發放，沒有發揮應有的作用。針對以上存在的主要問題，筆者認為可以采取以下幾個方面的措施：一、加強宣傳力度。以宣傳“農業綜合開發案條例”為契機，大力宣傳農業綜合開發的政策。樹立農業綜合開發資金是經過“細化”的項目計劃資金，每項資金只能根據上級部門制訂的項目計劃用于某項特定的項目上，即資金的使用是“一個釘子一個眼”，下級部門和具體的實施單位是無權擅自更改項目計劃的意識。二、建議上級部門在制訂項目計劃時，盡量減少土地治理項目中的土壤改良資金的計劃投資額，或制訂科學、合理的土壤改良資金投放的規定，以確保改良資金發揮應有的作用。三、健全農業綜合開發的領導體制。不僅要保證人員到位，更重要的是要從制度上，在財力緊張的情況下，如何確保地方配套資金的及時、足額地到位。四、農業綜合開發部門要嚴格按《農業綜合開發條例》管理、使用農業綜合開發資金。嚴格區分“科技推廣費”、“項目管理費”和“開發辦的事業經費”。對于“項目管理費”和“開發辦的事業經費”要按比例、科學地、足額地安排，以減少擠占、挪用專項資金的行為。五、建立和健全完工項目的運行管護制度。對完工項目的交付使用部門，要充分發揮項目的使用效益，加強項目的日常維修和管理工作。對于農業綜合開發部門要加強運行管護方面的技術指導和監督。六、對于產業化經營項目，建議在制訂項目的計劃投資規模時要量力而行，不要把項目的計劃投資規模定的太大。鑒于地方政府有償資金發放的風險性太大的緣故，在制訂項目計劃時盡量減少有償資金的投放比例，以減輕地方政府和企業的負擔。（作者：湖南省洞口縣審計局 肖湘玲）

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