-山西煤窯真相調(diào)查之五

　　-本報(bào)記者龐皎明 王克勤實(shí)習(xí)生黃柯杰

　　礦權(quán)改革能否化解血煤形象，它真的能解決如礦難頻發(fā)、非法開采、資源浪費(fèi)等一系列問題嗎？

　　首次推行礦權(quán)改革試點(diǎn)的地方在臨汾，臨汾的改革已于2006年收官。

　　推動(dòng)在臨汾實(shí)行礦權(quán)改革的改革者們，萬(wàn)萬(wàn)沒有想到的是——一項(xiàng)原本旨在解決地方煤礦安全生產(chǎn)問題及增加地方財(cái)政收入的舉動(dòng)，會(huì)演變?yōu)槿珖?guó)性的一場(chǎng)改革，而改革的目的也被延伸得更遠(yuǎn)。

　　在臨汾、乃至山西全省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2006年9月30日，國(guó)務(wù)院批復(fù)了財(cái)政部、國(guó)土資源部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合上報(bào)的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》，決定將煤炭資源有償使用試點(diǎn)范圍從山西一省擴(kuò)大至山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、山東、河南、貴州、陜西等8個(gè)煤炭主產(chǎn)省。

　　按照試點(diǎn)方案，這些試點(diǎn)省區(qū)新設(shè)的煤炭資源的探礦權(quán)、采礦權(quán)除特別規(guī)定的以外，一律將以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式有償轉(zhuǎn)讓。

　　2006年11月16日，在國(guó)務(wù)院召開的電視電話會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理曾培炎強(qiáng)調(diào)，要深化煤炭資源有償使用制度改革，落實(shí)礦業(yè)權(quán)有償取得制度，建立健全礦山環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)和安全生產(chǎn)責(zé)任機(jī)制，合理調(diào)整資源稅費(fèi)政策，加強(qiáng)資源開發(fā)管理和宏觀調(diào)控，促進(jìn)煤炭資源合理有序開發(fā)和可持續(xù)利用。

　　“這是礦產(chǎn)領(lǐng)域的一場(chǎng)革命。”山西省社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)李留瀾，這位推動(dòng)山西礦權(quán)改革的先行者對(duì)記者稱，礦權(quán)改革，其意義不亞于安徽小崗村在1979年實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。

　　改革的邏輯

　　首次決定礦權(quán)改革的試點(diǎn)，是山西省臨汾市。

　　時(shí)間回溯到2004年4月30日。彼時(shí)，臨汾隰縣梁家河煤礦發(fā)生瓦斯大爆炸，36人死亡。時(shí)任山西省省長(zhǎng)的張寶順到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，竟也不知誰(shuí)該為此事負(fù)責(zé)——該礦層層轉(zhuǎn)包，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。為了解決這一問題，張寶順當(dāng)場(chǎng)做出決定：?jiǎn)��?dòng)煤炭資源有償使用改革，并將臨汾定為山西省“煤炭采礦權(quán)有償使用”試點(diǎn)城市。

　　礦難后問責(zé)陷入混亂，成為礦權(quán)改革的直接導(dǎo)火索。

　　從2002年煤炭行情回暖以后，巨大的需求量拉動(dòng)了煤炭的生產(chǎn)，而彼時(shí)，礦難的消息不絕于耳。山西有關(guān)人士認(rèn)為是采煤方法過于落后�熎鋾r(shí)，為了遏制礦難，臨汾市部分市縣實(shí)行了“強(qiáng)制推行采煤方法改革”。但隰縣梁家河煤礦特大礦難發(fā)生后，僅僅依靠“采改”拯救臨汾煤炭的想法被打碎。

　　“這就直接涉及到了產(chǎn)權(quán)的問題。”臨汾市煤炭工業(yè)局局長(zhǎng)楊吉春對(duì)記者說(shuō)，屬于國(guó)家的資源，你可以挖我也可以挖，這就導(dǎo)致私挖濫采的現(xiàn)象，煤礦層層轉(zhuǎn)包，“都不知道找誰(shuí)負(fù)責(zé)”。

　　1990年代后期，由于煤炭市場(chǎng)不景氣，價(jià)格幾近陷入谷底。除了部分煤礦還繼續(xù)由集體或國(guó)家經(jīng)營(yíng)之外，很多地方的中小煤礦都通過改制、托管、承包等方式轉(zhuǎn)為個(gè)人經(jīng)營(yíng)。這些煤礦，獲得的方式基本都是行政審批，無(wú)償獲得采礦資格。

　　為了規(guī)避法律上不允許個(gè)人承包、經(jīng)營(yíng)煤礦的規(guī)定，承包或托管的煤礦各種證件并未發(fā)生變動(dòng)，但煤礦的真正控制者和受益人已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌邪�人。在承包之后，有些煤礦又層層轉(zhuǎn)手，形成了十分復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在煤炭行情見漲之后，出了事故又找不到責(zé)任人。

　　2004年1月，山西省政府下發(fā)了《山西省人民政府關(guān)于繼續(xù)深化煤礦安全整治的決定》，第一次提出了對(duì)全省煤礦進(jìn)行“資源整合、能力置換、關(guān)小上大、有償使用”的原則和意見。

　　楊吉春向記者介紹，在未實(shí)行礦權(quán)改革之前，當(dāng)?shù)氐拿旱V普遍存在這樣一些問題：產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致挖煤大都屬于短期行為；責(zé)任不明確，發(fā)生事故處理時(shí)無(wú)法定性；資源浪費(fèi)嚴(yán)重，回采率低。“實(shí)行礦權(quán)改革，可以有效解決這些問題。”楊說(shuō)。

　　在新政中博弈

　　2004年，時(shí)任山西省長(zhǎng)的張寶順及臨汾市領(lǐng)導(dǎo)，商討礦權(quán)改革試點(diǎn)的決定做出一個(gè)月后，張的助理帶隊(duì)到臨汾制定出了一整套實(shí)施方案。

　　依據(jù)試點(diǎn)的規(guī)定，臨汾境內(nèi)所有煤礦以后將交費(fèi)使用——承包人交錢買資源，政府部門在換證時(shí)將承包人“變成”煤礦的經(jīng)營(yíng)者。

　　依據(jù)不同煤種，因礦權(quán)改革需向政府上繳的費(fèi)用也不相同：主焦煤2.5元／噸，配焦煤1.8元／噸，動(dòng)力煤1元／噸。

　　“沒有人愿意交錢。”楊吉春說(shuō)，“跟政府僵持住了，寧愿不開工也不交錢”。隰縣梁家河煤礦礦難后，臨汾境內(nèi)的所有煤礦都進(jìn)行停產(chǎn)整頓。

　　臨汾煤炭產(chǎn)量近3個(gè)月為零。接近山西決策層的人士對(duì)記者說(shuō)，“省里邊的意思是臨汾一定要頂住，就算一年不產(chǎn)煤，對(duì)山西也沒有太大影響”。

　　直到7月份，僵局才被打破——在苗元禮的老家翼城縣，殿兒垣煤礦第一個(gè)交納了資源使用費(fèi)。

　　“第一個(gè)煤礦交錢以后，事情就好辦多了。”楊吉春說(shuō)，再后來(lái)，政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)“限期交費(fèi)，不交的就不給換證，到這時(shí)候，有些礦主就真的急了。”

　　與此同時(shí)，臨汾推行礦權(quán)改革與資源整合幾乎同步，為了推進(jìn)礦權(quán)改革，有些屬于應(yīng)關(guān)閉之列的煤礦因主動(dòng)交納了資源使用費(fèi)，獲得了存活。這為后來(lái)臨汾的煤礦資源整合方案被打回埋下了隱患。

　　2005年4月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、環(huán)保總局與安監(jiān)總局組成煤炭資源管理調(diào)研組在山西調(diào)研后，決定繼臨汾、呂梁兩地去年試點(diǎn)之后再在大同、陽(yáng)泉開展試點(diǎn)，然后全省鋪開。

　　6月27日，《山西省人民政府關(guān)于推進(jìn)煤炭企業(yè)資源整合有償使用的意見�熢囆校牎烦雠_(tái)。7月21日，在全國(guó)煤炭工作會(huì)議上，主管副市長(zhǎng)苗元禮作為惟一一家地市級(jí)單位發(fā)了言，臨汾試水礦權(quán)改革得到肯定。

　　8月8日�熒轿魇≌�府召集11個(gè)市的市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)和國(guó)土、煤炭、安監(jiān)等部門及國(guó)有重點(diǎn)煤炭企業(yè)負(fù)責(zé)人在太原召開了“全省推進(jìn)煤炭資源整合和有償使用工作會(huì)議”�熅腿�面推進(jìn)煤炭資源整合和有償使用工作進(jìn)行了安排部署。

　　2006年2月28日，山西省省長(zhǎng)于幼軍發(fā)布省長(zhǎng)令《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》，將試行意見進(jìn)一步具體化。

　　山西省資源整合的目標(biāo)是：各市煤礦數(shù)量減少30%以上，重點(diǎn)產(chǎn)煤縣淘汰年產(chǎn)9萬(wàn)噸以下煤礦，2010年，年產(chǎn)30萬(wàn)噸的礦井要占到90%以上；資源整合中新增資源面積不超過10%，新增生產(chǎn)能力不超過10%；整合后的煤礦全部實(shí)現(xiàn)壁式開采，煤礦綜合回采率達(dá)到60%。資源整合的同時(shí)，實(shí)行資源有償使用的礦權(quán)改革。

　　3月7日，山西省政府出臺(tái)187號(hào)令，明確界定了2006年采礦權(quán)價(jià)款收取標(biāo)準(zhǔn)。自此，山西省資源有償使用改革也進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。

　　彼時(shí)，除了臨汾的煤老板與相關(guān)部門角力之外，來(lái)自溫州的煤老板老蔡也因此而痛苦不堪。在大同投資一個(gè)煤礦以后，由于遭遇資源整合而被關(guān)閉，而賠償問題遲遲未落實(shí)，不少溫州商人開始撤資。　

　　“分錢”：

　　一筆遲到的地方財(cái)政收入

　　推行礦權(quán)改革初期，最立竿見影的并不是遏制礦難，而是增加了地方財(cái)政收入。據(jù)臨汾市煤炭工業(yè)局向記者提供的資料，2005年6月，該市所有煤礦已經(jīng)全部明晰產(chǎn)權(quán)，440余座礦井上繳款價(jià)總額達(dá)16億元。其分配比例為3：2：5，省政府拿30%，市政府20%，50%縣政府保留。

　　對(duì)于整個(gè)山西而言，其獲得的財(cái)政收入更為可觀。山西省社科院副院長(zhǎng)董繼斌曾算過一筆賬：山西省已探明煤炭?jī)?chǔ)量2700億噸，其中無(wú)償劃撥取得的有960億噸，如果按各煤種平均每噸收取2.8元采礦權(quán)價(jià)款來(lái)算，這將給山西省帶來(lái)2600億的財(cái)政收入。考慮到國(guó)有大礦等將可能采用轉(zhuǎn)為國(guó)有資本的方式，直接變現(xiàn)主要是小煤礦，其資源量約占已劃撥總量的1／3，也就是說(shuō)變現(xiàn)價(jià)款約有900億。

　　如此，通過礦權(quán)改革，山西可能將在數(shù)年之內(nèi)，獲得3000億以上的財(cái)政收入。想著這些錢的，不只是山西，還有中央政府。在1986年出臺(tái)的《礦產(chǎn)資源法》就已明確規(guī)定：國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采。但囿于法律，中央政府所能獲得的只是國(guó)有企業(yè)的稅收。

　　2006年，這種情況徹底改變。當(dāng)年9月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源部、央行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》正式實(shí)施。該《通知》明確了中央政府和地方政府將在探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓價(jià)款收入上重新分成——國(guó)家出資形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)，出讓價(jià)款收入20%歸中央所有，80%歸地方所有。

　　據(jù)了解，作為首先推行礦權(quán)改革新政的省份，山西在中央政府與地方政府“分錢”這件事情上發(fā)揮了作用。

　　“礦產(chǎn)資源是屬于國(guó)家的，中央政府也可以把全部拿走錢啊。”接近山西決策層的一位人士對(duì)記者說(shuō)，但采完礦后留下的爛攤子怎么辦？“如果中央政府能自己收拾，拿走全部的錢都可以。”該人士透露說(shuō)，彼時(shí)，于幼軍等人與國(guó)土資源部等相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)“談判”——國(guó)家應(yīng)該把更多的錢留在提供礦產(chǎn)資源的地區(qū)。而中央政府也同意，“收取上去的資金，以后會(huì)以項(xiàng)目的形式返還給山西，這是一筆遲早的財(cái)政收入”一知情人說(shuō)。

　　2006年9月30日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、山東、河南、貴州、陜西等8個(gè)煤炭主產(chǎn)省全面開展礦權(quán)改革。

　　“這是顛覆了勞動(dòng)價(jià)值論的一場(chǎng)改革。”李留瀾說(shuō)，馬克思以前認(rèn)為資源沒有價(jià)值的理論，在礦權(quán)改革這個(gè)問題上，應(yīng)該改為勞動(dòng)不是創(chuàng)造價(jià)值的惟一來(lái)源。

　　礦權(quán)改革是否能消除礦難？

　　對(duì)于礦權(quán)改革所取得的效果，記者對(duì)首次試水的臨汾進(jìn)行了調(diào)查。該市煤炭工業(yè)局局長(zhǎng)楊吉春和總工程師王海清等人向記者介紹，礦權(quán)改革所取得的主要效果有：

　　第一、明確了責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)了采礦權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的高度統(tǒng)一，礦主抓安全生產(chǎn)的積極性空前高漲。第二、擴(kuò)大了規(guī)模效益，煤礦單井年生產(chǎn)能力全部達(dá)到了9萬(wàn)噸以上；第三、提高了資源回收率，由整頓前的30%左右提高到70%左右；第四是提升了技術(shù)裝備，整體達(dá)到了國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平；五是有效遏制了私開濫挖，維護(hù)了煤炭生產(chǎn)秩序；六是堅(jiān)持綜合治理，實(shí)行開發(fā)與保護(hù)并重，結(jié)合“十一五”發(fā)展規(guī)劃要求，對(duì)已探明煤炭資源后期開發(fā)進(jìn)行規(guī)劃；七是基本保證了煤礦安全生產(chǎn)。

　　這是參與礦權(quán)改革的主要單位，臨汾市煤炭工業(yè)局的官方說(shuō)法。作為另一個(gè)參與改革的重要部門，臨汾市國(guó)土資源局相關(guān)人士未向記者發(fā)表任何意見。“要想采訪，得先經(jīng)過辦公室。”但記者多次與其聯(lián)系，均未果。

　　對(duì)于楊吉春所說(shuō)的那些成果，山西一些業(yè)內(nèi)人士以為然，一些煤老板告訴記者，“除了交錢，其他也沒什么變化。”

　　記者在臨汾市的汾西縣、鄉(xiāng)寧縣等地看到，當(dāng)?shù)氐乃介_濫挖現(xiàn)象并沒有杜絕，“打一陣，停一陣，不打了又開”幾乎是一個(gè)有規(guī)律的常態(tài)。

　　在臨汾調(diào)查期間，恰逢發(fā)生了幾起礦難。對(duì)此，相關(guān)主管部門的人士對(duì)記者的解釋是：其一，有些礦儲(chǔ)量不夠，煤礦還沒有賺到錢，而礦主“膽大心黑素質(zhì)低”，違法進(jìn)行超采、偷采。其二，相關(guān)法律、法規(guī)并沒有落實(shí)到煤礦。

　　在山西省內(nèi)最后進(jìn)行礦權(quán)改革試點(diǎn)的大同市，記者了解到，一些原來(lái)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的煤礦，實(shí)行的還是承包制——即各種執(zhí)照顯示的依然是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體辦的煤礦，但實(shí)際的采礦、經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)承包給個(gè)人。

　　然而，這似乎僅是鄉(xiāng)寧縣、古縣等少數(shù)地區(qū)的做法。“煤老板們要是把買房買車的錢，給鄉(xiāng)親們修條路，蓋座學(xué)校給娃娃們念書，那該多好哇。”臨汾市宣傳部的工作人員曾對(duì)記者如此感嘆。

　　中央與地方：錢到底怎么分？

　　在推行礦權(quán)改革試點(diǎn)之時(shí)，雖然“在大方向上取得共識(shí)”，但爭(zhēng)議始終如影隨行。

　　臨汾試點(diǎn)之初，實(shí)行的是煤炭資源一次計(jì)價(jià)買斷的做法，對(duì)于這種做法，有不同的觀點(diǎn)。

　　記者了解到，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：政府將資源一次估價(jià)賣斷，容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。第二，通過協(xié)議而不是拍賣進(jìn)行礦權(quán)轉(zhuǎn)移，如何定價(jià)是個(gè)問題。“協(xié)議轉(zhuǎn)讓價(jià)格合不合理？”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)所研究員錢平凡曾對(duì)此表示質(zhì)疑，“官員絕對(duì)算不過企業(yè)，公家算不過私人，只有引入外部人參加拍賣，才能在競(jìng)爭(zhēng)中體現(xiàn)出資源的價(jià)格。”

　　對(duì)于這個(gè)問題，參與此事的臨汾政界人士對(duì)記者說(shuō)，“如果你不讓煤老板賺錢，這個(gè)改革就沒有人支持；至于一次作價(jià)賣斷，是因?yàn)榕R汾的煤儲(chǔ)量不多，挖個(gè)五六年可能就挖完了。”

　　“改革，就會(huì)有些優(yōu)惠政策，這也是我們國(guó)家一貫的做法。”李留瀾向記者介紹，針對(duì)這些疑問，山西省有關(guān)主管部門最后進(jìn)行了修正。比如，在大同推行改革時(shí)，動(dòng)力煤的價(jià)款已經(jīng)提到3.6元／噸；而價(jià)款問題，也逐漸形成了“一次買段(礦權(quán))，分期付款，價(jià)格隨行就市”的做法。

　　目前，改革者們需要面對(duì)的分歧有二：“第一是操作上的問題，目前改革僅限于一級(jí)市場(chǎng)，以后需不需要繼續(xù)開放二級(jí)市場(chǎng)？”山西省社科院

能源研究所所長(zhǎng)王宏英對(duì)記者說(shuō)，其次，礦權(quán)改革所獲得的利益怎么分配，這需要從中央到產(chǎn)礦區(qū)五級(jí)系統(tǒng)之間的利益博弈。“錢怎么分才是個(gè)問題。”王說(shuō)。

　　對(duì)于這些問題，山西的改革者們好像并沒有太多理會(huì)。“有中央政府的‘尚方寶劍’在，就繼續(xù)推行下去，”李留瀾說(shuō)，礦權(quán)改革是一場(chǎng)革命，“大方向是好的”，但理論界關(guān)注似乎不夠，這使得有些爭(zhēng)議并沒有更深入地進(jìn)行。

　　

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