財政支農(nóng)資金是一種有條件的自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，是上級政府對下級政府的一種補(bǔ)助，構(gòu)成縣級財力的重要組成部分。近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)，投入縣鄉(xiāng)的資金種類不斷增多、規(guī)模不斷增大、管理不斷加強(qiáng)，但還存在著分配不規(guī)范、資金使用效益差、被擠占挪用等問題，與促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)相比還存在著較大的差距，必須盡快加以完善。

　　財政支農(nóng)資金存在的問題

　　一是資金分配缺乏比較規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，存在“撒胡椒粉”現(xiàn)象。目前，來自不同渠道的支農(nóng)資金在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面有一定的重復(fù)交叉，造成政出多門、多頭管理，致使資金使用效益低，難以發(fā)揮財政資金應(yīng)有的引導(dǎo)和配置作用。

　　二是財政支農(nóng)資金的立項(xiàng)審批不規(guī)范，項(xiàng)目的確定和范圍選擇不盡合理，中間環(huán)節(jié)多，存在“會哭的孩子有奶吃”的現(xiàn)象。一些本應(yīng)地方財政承擔(dān)的事權(quán)項(xiàng)目由上級財政安排，導(dǎo)致地方各部門為爭取項(xiàng)目請客送禮，花費(fèi)了大量行政成本，而地方有關(guān)部門對這種問題一般不予追究。

　　三是財政支農(nóng)資金部分項(xiàng)目計劃安排不科學(xué)，與實(shí)際需要脫節(jié)。如安排一些農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和低效種植、養(yǎng)殖業(yè)等項(xiàng)目，農(nóng)民對這類項(xiàng)目興趣不大；有的項(xiàng)目從安排到生產(chǎn)實(shí)施周期較長，申報時項(xiàng)目市場看好，等到項(xiàng)目農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)出來，市場發(fā)生變化，產(chǎn)品已由供不應(yīng)求到供求平衡甚至供過于求，導(dǎo)致虧損；農(nóng)業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖等送科技下鄉(xiāng)、培訓(xùn)授課時間短、效果差，一些地方有關(guān)部門以此造假套取資金。

　　四是中央財政、省財政支農(nóng)資金項(xiàng)目縣鄉(xiāng)財政配套資金安排普遍不足，項(xiàng)目資金撥付不及時。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金是以項(xiàng)目為載體的，根據(jù)規(guī)定，縣鄉(xiāng)實(shí)施這些項(xiàng)目地方財政還須安排部分配套資金，據(jù)

審計調(diào)查大部分項(xiàng)目地方?jīng)]有將配套資金納入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算。由于配套資金不足以及項(xiàng)目資金未及時撥付，影響了項(xiàng)目工程的實(shí)施，致使部分工程項(xiàng)目未按期完成或只實(shí)施一部分。

　　五是財政支農(nóng)資金相當(dāng)一部分沒有�？顚Ｓ�。一些地方以虛擬工程項(xiàng)目、虛列工程成本、虛報工作量，擠占挪用財政支農(nóng)專項(xiàng)資金，有的被用于彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)不足、發(fā)放職工工資、建辦公樓、購買小汽車、請客送禮等、有的甚至成了部門“小金庫”。

　　六是財政支農(nóng)資金實(shí)行縣級財政報賬制度是“穿新鞋走老路”。該制度本是強(qiáng)化專項(xiàng)資金管理，但由于專項(xiàng)資金仍直接撥款到項(xiàng)目實(shí)施單位賬上，財政部門只接收合規(guī)的票據(jù)，實(shí)際使用情況并不掌握，于是一些單位將大量經(jīng)不起審核的白條子換成正式發(fā)票報賬，為單位套取專項(xiàng)資金提供方便；同時實(shí)行縣級報賬也為地方財政部門滯留資金制造借口。

　　七是財政支農(nóng)資金的撥付和使用缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制。對財政支農(nóng)資金是否做到規(guī)范使用，中央財政、省財政不能及時掌握準(zhǔn)確信息，即使發(fā)現(xiàn)不按原規(guī)定用途使用專款甚至違規(guī)使用專款問題后，對違反規(guī)定的地方政府有關(guān)部門也沒有相應(yīng)的處罰措施。同時，財政部門既負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)審批、組織實(shí)施；又擔(dān)當(dāng)監(jiān)督職責(zé)，這種既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”體制上的問題一直沒有很好地解決。地方有關(guān)監(jiān)督部門在對涉農(nóng)專項(xiàng)資金項(xiàng)目檢查中發(fā)現(xiàn)了問題也面臨上報難、處理難，因?yàn)榭h鄉(xiāng)往往以不能“損害地方利益”為借口而“大事化小、小事化了”，助長了擠占、挪用等違規(guī)使用財政支農(nóng)資金的不正之風(fēng)。

　　完善財政支農(nóng)資金制度的建議

　　一、規(guī)范資金分配，建立以縣為主的整合投放機(jī)制。財政支農(nóng)資金的合理分配是財政支農(nóng)資金有效使用的前提。要根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)和公共財政職能，合理確定資金投入的重點(diǎn)。要嚴(yán)格資金分配程序，資金項(xiàng)目的申請要按制度辦事，資金項(xiàng)目的選擇要進(jìn)行必要的評估論證，資金項(xiàng)目的確定要集體研究，杜絕“人情項(xiàng)目”、“關(guān)系項(xiàng)目”，避免資金分配的隨意性，可實(shí)行公式法、因素法、整合法等方式分配資金。分配時應(yīng)充分考慮到：能夠以規(guī)劃為引導(dǎo)，促進(jìn)縣鄉(xiāng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展；做到政策透明、權(quán)限下移，增強(qiáng)地方政府的責(zé)任意識；部門分工協(xié)調(diào)配合，提高工作效能；能推動財政體制改革；使關(guān)口前移，為建設(shè)廉潔政府創(chuàng)造條件等因素。對一些事關(guān)全局和農(nóng)民切身利益的資金，在分配過程中要以相應(yīng)的形式進(jìn)行公示，實(shí)行“陽光操作”。

　　二、完善制度建設(shè)，規(guī)范財政支農(nóng)資金管理。制度是管理的基礎(chǔ)，是建立規(guī)范支農(nóng)資金管理機(jī)制的依據(jù)。要按照依法行政、依法

理財和建立公共財政制度的要求，全面清理、完善現(xiàn)有的各項(xiàng)支農(nóng)資金和農(nóng)業(yè)財政管理制度，將支農(nóng)資金的使用范圍、分配、配套、撥付、使用、報賬、監(jiān)督及農(nóng)業(yè)財政支出預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效考評、監(jiān)督管理等各環(huán)節(jié)以制度化的形式確定下來，逐步建立科學(xué)合理、層次清晰、分工明確、覆蓋全面的支農(nóng)資金管理制度體系。要及時填補(bǔ)制度建設(shè)中的“空白”，確保每項(xiàng)資金和項(xiàng)目支出、每個管理環(huán)節(jié)都有制度覆蓋。特別應(yīng)制定項(xiàng)目立項(xiàng)審批實(shí)施與監(jiān)督相分離制度。切實(shí)加強(qiáng)各項(xiàng)管理制度的有機(jī)銜接，逐步消除制度之間的交叉和相互矛盾、沖突現(xiàn)象。重視管理制度的執(zhí)行，在制度執(zhí)行上做更多的工作，保證各項(xiàng)管理制度的貫徹執(zhí)行，確保支農(nóng)資金管理依法按章辦事。

　　三、創(chuàng)新財政支農(nóng)資金監(jiān)督體制、機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)督是保證專項(xiàng)資金安全有效的重要條件。第一、著力解決財政支農(nóng)資金管理、監(jiān)督中既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的體制問題。要逐步實(shí)行由專門監(jiān)督機(jī)關(guān)對財政支農(nóng)資金的分配、管理、使用全程的跟蹤監(jiān)督，針對支農(nóng)資金管理的薄弱環(huán)節(jié)、領(lǐng)域和地區(qū)，采取有效措施，杜絕支農(nóng)資金違法違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。第二、建立財政支農(nóng)資金使用效果考評和效益審計機(jī)制。這是對財政支農(nóng)資金監(jiān)督的深化。主要考評財政支農(nóng)資金項(xiàng)目的使用方向、使用效率和使用效果，要根據(jù)不同的項(xiàng)目制定不同的考評指標(biāo)及考評體系。財政支農(nóng)資金工程項(xiàng)目效益審計，重點(diǎn)檢查和評價財政支農(nóng)資金項(xiàng)目申報、立項(xiàng)、執(zhí)行的適當(dāng)性和合理性；檢查和評價資金籌集撥付的合規(guī)性和效率性；檢查和評價資金使用管理的合規(guī)性、效益性。對支農(nóng)資金違法違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象易發(fā)地區(qū)和環(huán)節(jié)，要開展調(diào)查研究，查找分析原因，采取有針對性的防范措施，確保專項(xiàng)資金安全有效使用。第三建立財政支農(nóng)資金使用的約束機(jī)制。可以建立一種財力抵減機(jī)制并通過這種機(jī)制的示范作用來促使縣鄉(xiāng)項(xiàng)目實(shí)施單位按規(guī)定管理、使用財政支農(nóng)資金。如發(fā)現(xiàn)改變資金使用方向、挪用資金等行為的，在辦理年度決算時應(yīng)扣減所挪用的財力，下一年度不再安排財政支農(nóng)資金項(xiàng)目。（作者：江蘇省灌南縣審計局耿中太 沈玉林）

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