根據《審計署2006至2010年審計工作發展規劃》（以下簡稱《規劃》）的要求，開展效益審計已經成為各級審計機關的主要任務目標和當務之急。而財政審計作為審計機關工作的重中之重和永恒主題，財政效益審計必將成為黨和政府、廣大群眾以及全體審計工作者十分關注的焦點和重要課題。實施財政效益審計，應該說是社會公眾對公共資源實行有效監督的需要；是國家不斷完善投資管理體制，正確制定各項經濟政策的需要；是各級政府改進宏觀管理，嚴格依法行政，加強自我監督的需要；也是促進審計自身發展的需要；是現代政府審計發展的必然趨勢。本文擬就財政效益審計目標、內容及重點、評價體系的確定等問題作一初探。

　　一、財政效益

審計的目標

　　審計目標是在一定的歷史環境下，人們通過審計實踐活動所期望達到的境地或最終結果。任何審計項目都必須有明確的審計目標，這是確保每項審計工作有的放矢的前提條件。根據《規劃》關于效益審計“以揭露嚴重損失浪費或效益低下和國有資產流失問題為重點，以促進提高財政資金使用效益和管理水平為主要目標”的總體要求，財政效益審計的目標應該是效益審計總體目標在財政審計中的具體化和個性化體現。具體地講，財政效益審計目標一般應包括以下幾個方面：（一）以全部財政支出審計為主線，規范支出行為；（二）以檢查內部控制制度的健全性、有效性為基礎，強化內部控制；（三）以衡量財政資金使用績效為核心，厲行節約，滿足公共財政需求，促進資金使用效益最大化；（四）以揭露財政資金管理和使用中的制度、體制缺陷，人為損失浪費，以及管理水平低下，重大決策失誤等問題為重點，進一步堵塞漏洞；（五）以服務為最終目的，提出改進和預警建議。

　　這些目標的確立主要應考慮四個方面的因素：一是應考慮審計工作的本質屬性和內在要求。既然是審計目標就不應該脫離審計這一主題，而且這些目標必須是通過審計實踐可以實現的，否則就是跑題，就不能確立為效益審計的目標。二是應考慮特定時期黨和政府以及廣大人民群眾關注的審計領域的重點和熱點問題。只有這樣財政效益審計工作才能做到與時俱進，突出重點，關注社會，貼近群眾，以便更好的，最大限度地發揮審計的職能作用。三是應考慮審計對象的特點。審計對象特點不同，其效益審計目標應各有側重。四是應考慮國家的發展戰略和宏觀經濟政策。以突出審計工作圍繞中心，服務大局的審計觀念。

　　總之，財政效益審計目標的確立應鎖定在服務國家、服務人民、服務地方經濟發展、服務微觀管理四個層次上。只有這樣，才能使財政效益審計目標建立在科學性、實踐性的基礎之上，才能有效地發揮財政效益審計的監督、指導作用。當然，在實際工作中，具體到每次或每項財政效益審計，其審計目標不應強求千篇一律，應根據工作需要和管理當局的要求，從不同的角度，選擇不同的側重點，作為每次或每項審計的具體目標；亦可根據具體工作實際，制定效益審計的主要目標和次要目標，總目標和分目標，以保證每次或每項效益審計目標明確、具體，統領性和針對性強，便于操作。比如，在對財政投資項目資金進行效益審計時，應將項目的可行性，項目的預期經濟效益和社會效益，實際經濟和社會效益，項目資金使用是否做到最大限度地節約，有無損失浪費作為審計目標。而對一般預算支出進行效益審計時，則應將預算安排的科學性，支出結構的合理性，法定支出的保證程度，有無資源浪費，作為效益審計的主要目標。不難看出，以上兩項雖然都屬財政效益審計，但由于審計具體項目不同，其審計目標的側重點也明顯不同。

　　二、財政效益審計的內容及重點

　　財政審計作為國家審計的龍頭，地位特殊，內容龐雜，面廣量大，涉及經濟、社會的方方面面。而財政效益審計是不是必須對財政收支中所涉及的這些社會、經濟的方方面面都要進行審計呢？答案應該是否定的。所以這樣講，首先是目前審計資源的限制，不允許也不可能對財政工作涉及的問題做到面面俱到的審計；其次是沒有必要，面面俱到的審計抓不住主要矛盾，無法對重要問題進行深入細致的解剖，無法突出重點；再次是面面俱到的審計不符合現代審計的理念，不利于規避審計風險。俗話說“貪多嚼不爛”就是這個道理，財政效益審計必須避免此種現象的發生。 因此，財政效益審計的內容及重點應根據不同時期、不同社會環境變化的不同要求，在確保實現既定審計目標的前提下，充分考慮審計資源的現狀，有關各方關注的熱點，被審計對象的實際情況，需要解決問題的重要性、緊迫性程度來把握確定。最終，要使財政效益審計結果既關注大面上的情況，又注重不同類別的問題，還要對典型問題進行解剖，即實現財政效益審計內容“點”、“線”、“面”相結合，為確保審計目標的實現提供強有力的保證。

　　“面”上應主要圍繞財政職能實現的主要形式——財政預（決）算，作為財政效益審計的重點內容。主要包括：1、政權建設領域支出是否保障其正常運轉的資金需要，有無科學的支出標準，有無人為調節預算支出以及管理不善造成損失浪費等問題。2、事業發展領域支出是否依法保障，有無人為削減預算，挪用科、教、文、衛等事業經費影響事業發展的問題，預算安排是否確保國家有關事業發展目標的實現。 3、公共投資領域支出是否具有前瞻性、利民性、導向性和支持弱質風險產業的功能，預算的安排是否堅持效益性原則并符合國家宏觀經濟政策。4、收入分配調節領域支出是否體現黨和國家的有關方針政策 ，是否發揮應有的效能。“線”上應圍繞財政收支的三條主線分別選擇著力點。一是預算內收支的真實性、合法性，重點是預算內支出的效益性；二是預算外資金收支的真實性、合法性、效益性；三是基金收支的真實性、合法性、效益性。財政效益審計絕不能單純的趕時髦，就效益論效益，必須與財政收支的真實性、合法性審計緊密地結合起來，三者應該是既相互區別，又相互聯系，你中有我，我中有你，相互補充的關系。在當前我國經濟、法制環境下，真實性、合法性審計應該是效益審計的基礎目標，效益審計是傳統審計的深化和升級。“點”上應圍繞財政資金的重點支出，深入分析體制、制度、管理等深層次的問題及產生的原因 ，通過解剖個性問題和個性分析，解決財政管理等方面的普遍性問題。實踐證明，財政資金分配不公是造成財政資金損失浪費的根源；而財政資金使用不公開、不透明是財政資金損失浪費以及產生腐敗的又一重要原因；財政資金使用缺乏有效監督為財政資金損失浪費打開了方便之門。

　　當前財政效益審計應突出四個重點領域：一是財政支出管理不到位問題。包括財政資金分配中是否按照市場經濟和公共財政的要求，有效解決財政支出“越位”與“缺位”的矛盾；預算編制是否注重財政公共支出的結構調整和優化，資金分配是否體現“成本——效益”原則，是否符合科學發展觀；在財政資金監管上，有無管理混亂，監管失控或無效監管的問題，監管的效果如何，資金管理使用制度是否健全、有效。審計表明，有些財政資金的損失浪費是制度或政策本身造成的，效益審計應對這類問題特別關注，通過審計促進

財政部門建立和完善相關管理制度，調整相關政策 。二是行政成本不合理問題 。行政支出是財政支出的重要部分，行政管理成本過度增長已成為當今社會的焦點問題，且行政管理費支出成為財政資金損失浪費的高發領域，同時也是節約空間最大的領域。因此，財政效益審計必須把有效降低行政管理成本作為重點，深入分析行政成本居高不下的原因，找出管理中的漏洞和改進措施，以促進降低各種消耗，提高資源利用率，進而提高財政資金的使用效益。三是重點公共投資項目效益低下問題。重點公共投資項目具有使用資金數量大，容易發生損失浪費，社會影響面廣，領導關心，公眾關注的特點，財政效益審計只有把該項內容作為重點，才能更加有效的發揮效益審計的作用，進而通過開展項目立項的科學性，投資決策的合理性，以及資金使用的透明度和效益分析，盡量壓縮建設成本，減少損失浪費，提高資金使用效益。四是專項資金管理和使用中的經驗和問題。專項資金具有量大面廣，政策性強，群眾參與度高等特點，屬于當今社會的“高壓線”，重點搞好專項資金效益審計，嚴厲查處專項資金不專用，虛報冒領，騙取財政專項資金，影響黨和國家有關政策落實等問題必將成為公眾和社會關注的焦點。

　　總之，財政效益審計的重點應以財政支出的真實性、合法性、效益性檢查為依托，把揭露損失浪費，檢查目標實現，分析制度缺陷，預告潛在風險作為重點內容，把“違規違紀是問題，效益不高、管理不善、機制制度不健全同樣是問題”的理念貫穿于審計的全過程，使審計從揭露和糾正表面問題，向解決深層次問題和矛盾轉化，進而實現審計質量和職能作用的再提升。

　　三、財政效益審計的評價體系

　　審計評價是效益審計的重點，也是效益審計的難點。財政效益審計由于涉及社會經濟的方方面面，應該說形成統一的評價指標體系非常困難。但效益審計的最終落腳點是對績效目標完成情況及投入產出關系或者叫成本效益關系做出客觀正確的評價，這又不得不涉及到評價指標體系問題。我們認為，就目前財政效益審計的實際，其評價體系的確立，應著重解決四個方面的問題，避免四個誤區。

　　（一）應著重解決評價標準問題，避免無統一的評價標準就不能開展財政效益審計的誤區。確定恰當的評價標準是效益審計成敗的關鍵，因為評價標準是正確評價財政資金使用效益的基礎和依據。在國家無法形成統一評價標準的前提下，財政效益評價主要應利用以下標準：一是有關法律法規及規定的要求和標準；二是國家、行業或地區性的正式公布的標準；三是專業機構研究或制定的專業標準；四是公認的實踐標準或最佳實務標準，如行業或地區平均水平和先進水平，被審計單位以前年度的最好水平，公認的標桿單位所達到的水平或所應用的標準等；五是其他國家的標準和經驗總結；六是被審計單位制定的標準，如預算、目標、計劃、定額等等；七是利益關系人的判斷標準；八是以前審計的經驗總結，如以前年度的審計建議或成果可以作為今后類似項目的判斷依據；九是審計機關自行制定的評價標準等。在進行財政效益審計時，統一的評價效益的標準無疑可以提高效益審計的工作效率，降低審計風險，。但是，由于審計對象及環境的差異性，其經濟性、效率性、效果性的標準是很難通過法律法規事先具體明確的，這就要求審計人員在選用和制定財政效益審計評價標準時，應針對不同的被審計事項以及每次審計目標和重點的不同，制定和選擇不同的評價指標和標準，并與財政等有關部門加強協商和溝通，力爭統一思想，實事求是，客觀公正，選擇適宜的評價標準。尤其應注意有關評價標準被審計單位的可接受性，它關系到審計成果的利用、發揮程度。

　　（二）應著重解決評價方法問題，避免效益評價一定要用復雜的量化指標，把評價目標神秘化的誤區。評價標準確立后，評價方法的選擇就成了財政效益審計的重要環節。從效益審計的目標看，選擇評價方法應圍繞財政資金的經濟性、效率性、效果性確立相關評價方法。具體地講，對財政資金經濟性的評價應從財政資金投入的角度，重點評價其合理性、充分性、時機恰當性、管理和控制的有效性、環境影響等，量、本、利分析法是評價投入經濟性的優先選擇。對效率性的評價應從投入產出關系的角度，重點評價財政資金是否實現一定產出條件下的投入最小化，既定投入條件下的產出最大化，或較少的投入更多的產出。具體實踐中一般要使用成本收益法、成本效果法、價值分析法、回收期法、凈現值法、獲利能力指數法等等。對效果性的評價應從檢查預期目標實現程度的角度，重點評價目標的完成情況以及影響目標完成情況的主客觀原因。具體評價方法一般包括：目標評價法、目標成果法、事前事后法、標桿法、評分法等等。在進行財政效益審計時，審計人員應結合每次審計的具體審計目標，確定效益評價標準，選擇恰當的評價方法，避免機械的生搬硬套。評價過程中，既要重視定量分析和指標計算，又要注重定性分析和調查研究，綜合評價。總之，量化指標需要用時則用，不需用時則不用，一切視具體情況而論。

　　（三）應著重解決評價規則問題，避免效益評價走入人為化、隨意性的誤區。評價規則是評價結果客觀公正的保證，是規范審計人員搞好審計評價的基礎條件，有了統一、明確的評價標準，掌握了科學適用的評價方法，還必須遵循科學的評價規則，這三個方面是互相聯系，相互依存的統一體，缺一不可，如果僅有評價標準和評價方法， 而沒有統一的評價規則，效益評價就會被隨意性所困擾，對同一事項，不同的審計人員就有可能出現不同的評價結果，從而使審計的嚴肅性、客觀公正性大打折扣。因此，必須通過制定統一的效益審計評價規則，規范評價行為，減少人為因素，最終實現依法評價，科學評價，公開公正評價，提高審計評價的社會認可度。實際工作中應建立個人評價與集體評價相結合，專業評價與領導評價相補充，具體評價與綜合評價相印證，質化與量化評價相完善，作業程序相一致的效益評價體系。

　　（四）應著重解決財政效益審計真實性、合法性評價與效益評價的關系問題，避免將財政效益審計與真實性、合法性審計對立起來，視效益審計高不可攀的誤區。不少審計人員一談到效益審計，就認為整個審計過程只關注資金用得好不好，預期目標實現程度，是否實現投入最小化和產出最大化，至于資金運用的合法不合法，真實不真實則不關心，認為效益審計是完全獨立于真實性、合法性審計的另類審計，就現有的審計人員政策業務水平，搞效益審計是可望而不可及的。 持這種觀點的審計人員，一是把效益審計神秘化，二是對審計的本質缺乏正確的理解。實際上，不論從事哪種類型的審計，真實性、合法性、效益性都是密不可分的，只是在從事每種類型的審計時，其目標側重點不同，真實性、合法性審計在相當長的一段深間內應該是財政效益審計的基礎目標。我們目前所從事的財政預算執行情況審計、財政決算審計、專項資金審計、財政投資審計等，多數已經包含了或多或少的效益審計內容，只是不太規范而已。因此，財政效益審計并不像有些人想象的那樣高不可攀。只要我們各級審計機關和廣大審計人員不斷加強學習，提高政策和專業素質，轉變觀念，大膽探索，用全新的思維思考問題，用全新的視角觀察問題，用全新的方法發現問題、揭露問題、分析問題，用全新的方略處理問題，就一定能夠走出一條適合當前實際的財政效益審計之路，開創財政效益審計工作的新局面。（作者：河北省青縣審計局 王守富）

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