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　　作者: 南方周末記者 黃小偉 發自北京

　　如果我們的反壟斷法不將反行政性壟斷很好地解決，那么這部法律必將是蒼白的。只有解決了行政性壟斷的問題，這部法律才有可能是可信的、公正的法律。

　　中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心主任余暉訪談

　　十屆全國人大常委會第二十八次會議于上周對反壟斷法草案進行二審。有學者認為，中國反壟斷法的特征之一就是反行政性壟斷。那么，反壟斷法草案是否能對中國的行政性壟斷進行有效的約束？為此，南方周末記者專訪了中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心主任余暉。他一直致力于產業組織和政府管制經濟學的研究。

　　行政性壟斷正愈演愈烈

　　南方周末：在2000年左右的時候，你在一些文章中提出，反壟斷法應暫緩出臺。當時你的理由是什么？現在，你的這一觀點是否有所改變？

　　余暉：我當時認為反壟斷法應暫緩出臺，就是因為中國行政性壟斷問題沒有解決。我認為一部好的反壟斷法應該對行政性壟斷進行規制。如果行政性壟斷被豁免，就會在同一個市場上出現這樣的局面——行政壟斷性企業和非行政性壟斷企業同時競爭，這對于后一類企業是不公平的，那么這個法本身也就有問題。

　　現在我依舊持有這樣的觀點，因為從1989年到1999年的十年間，國有企業的利潤一直徘徊在1000億元左右，但從2000年起，這個數字開始爆發式增長，157家中央企業2006年實現利潤7546.9億元。這些利潤中的大部分恰好是少數行政壟斷性企業貢獻的超額壟斷利潤。

　　其壟斷結構越來越大，壟斷行為也愈演愈烈，而且政府仍然不斷地通過出臺產業政策等方式使它們更加快速地膨脹，成為巨型寡頭，其背后利益集團也成長為一個龐大的可能破壞市場競爭秩序和阻礙深化改革的群體。

　　南方周末：有學者認為中國的反壟斷法的最大特征就是反行政性壟斷，你怎么看？

　　余暉：這個判斷應該是正確的。當前中國存在的壟斷現象，除了一些在市場競爭中形成的競爭性壟斷外，其主要特點是非競爭性的行政性壟斷。行政性壟斷包括縱向的行業壟斷，如一些“翻牌公司”(由事業單位轉變而來的企業)、承擔著行業管理或資本控股的大企業集團等；還包括橫向的地區封鎖或地方保護主義。另外，傳統公用事業中的許多產業，如電信、電力、民航、鐵路、

郵政，在引入競爭后，依然以自然壟斷為理由，以政府原有法律、政策為護身符，在主管政府部門的保護和參與下，繼續肆無忌憚地限制競爭和侵害消費者利益。它們也屬于一種行政性壟斷。如果我們的反壟斷法不將反行政性壟斷很好地解決，那么這部法律必將是蒼白的。只有解決了行政性壟斷的問題，這部法律才有可能是可信的、公正的法律。

　　在反壟斷法草案中，對壟斷性行為有明確的界定，而行政性壟斷都具有這些行為，所以反壟斷法一出臺，首先查處的就是行政性壟斷，那么這勢必引起這些行政性壟斷企業的抵制，它們會搬出原有的法律和各種政策尋求“法外開恩”。

　　南方周末：行政性壟斷究竟應如何界定？

　　余暉：我認為行政性壟斷是由法律或政府行政權力直接或間接產生，并受到行政權力持續支持和保護的一種市場力量及其排除和限制競爭的行為。它不但合理性地存在于少數自然

壟斷行業(如市政公用事業和基礎設施)，還不合理地廣泛存在于市場化或可市場化競爭的行業(如自然資源的采掘和加工、機械制造和消費品生產以及運輸、信息、傳媒和出版、文化、教育、醫療衛生、旅游等現代服務業)。因此，行政性壟斷有合法合理(物理網絡形的公用事業和基礎設施)、合法但不合理(如有鐵路法保護的鐵路運輸企業，郵政法保護的郵政企業以及電力法保護的電網企業等)、不合法也不合理(如三大石油企業)之分。

　　行政性壟斷的實施主體是政府，在中央政府層面，行政性壟斷主要體現為中央政府(或行業主管部門)創設并持續保護那些具有全國性壟斷地位的“行業寡頭”的行為；在地方政府層面，行政性壟斷則主要體現在各級地方政府(或行業主管部門)創設并持續保護那些具有區域性壟斷地位的“行業寡頭”的行為，以及為使其轄區內的特定行業或企業(包括非公企業)免于轄區外企業的競爭而實施的區域性貿易壁壘或準入歧視。

　　壟斷國企必須重新定位

　　南方周末：中國行政壟斷的原因是什么？其負面效應體現在什么地方？

　　余暉：計劃經濟時代，我們就沒有市場競爭，所有的企業都是國有的，按照條塊劃分，都是通過計劃分配資源，所有行業都是壟斷性行業。改革開放以后，市場的下游是逐步放開的，最早撤消的兩個部是紡織工業部和輕工業部，它們原先主管的都是下游產業，都放開了競爭。但是那些上游行業的壟斷，卻被保留下來。這些年來，這些行業不僅沒有引入實質性的競爭，反而通過產業政策、財政補貼，銀行的優惠貸款、國企改制等方式加強了壟斷，甚至給它們一些權力，讓它們來管理這個行業，石油行業就是典型的例子。

　　行政性壟斷有歷史必然性，但是我們的改革者在改革的過程中，有意無意地忽視了壟斷性行業深化改革的必要性，僅僅是為了做大國有企業，認為國家控制這些企業就掌握了經濟命脈，沒有看到如果放開競爭的話，就會帶來更大的繁榮和更多的財政收入。

　　行政性壟斷是一種低效率的資源配置方式，并直接扭曲國民收入的初次分配。從一些研究中可以看出行政性壟斷造成的收入不公和社會福利損失。據一些典型調查數據，其中有相當部分壟斷收入來自行政性壟斷。這些壟斷利潤大都成為壟斷企業員工的工資和福利。

　　沒有競爭的市場經濟不可能是完善的市場經濟。有政府支持的壟斷，是市場經濟最大的敵人。所以行政性壟斷是以倡導自由競爭為原則的反壟斷法必須予以規制的。

　　南方周末：那么在反壟斷法中應該對這種行政性壟斷如何規制？

　　余暉：在二審過程中，有參與立法者認為反壟斷法草案實際上是規制壟斷行為而不是壟斷性結構，這樣既可以保證對市場主體的公平對待，又不影響國有企業做強做大。反壟斷法可以對行政性壟斷進行豁免，但是豁免是有條件的，就是被豁免者應該是公法人(公法人指為實現一定的政府職能而設立的法人，如政府機構、地方自治團體等)或者是特殊法人，也就是政府或提供公共服務的事業單位。政府舉辦的企業哪怕是結構上壟斷的，也可以不受反壟斷法的規制，但是其壟斷行為應該受反壟斷法的規制。這就涉及到要對我們市場上的行政性壟斷企業進行甄別，政府有沒有必要在這么多行業中舉辦競爭性企業并讓它們逃避反壟斷法的豁免？

　　1994年以來，我們一直強調抓大放小，引進現代企業制度，對國有企業進行股份化改造，但是我們忘記了政府舉辦國有企業的目的是什么，難道是為了和私有企業同臺競爭嗎？一個國家有各種原因保留國有企業，但是應該用公法制度來進行規制。但現在這些公私不分的行政性壟斷企業，和同臺競爭的私有企業相比，不但不用承擔競爭失敗的損失，而且可以獲取壟斷利潤。這難道公平嗎？

　　如果要在反壟斷法中對行政性壟斷進行規制，我們就必須對大的壟斷性國有企業重新定位，要明確它們是公法人或者特殊法人，要有專門的法律對它們進行規制。定位完成后，公法人或者特殊法人的結構性壟斷可以被豁免，但是壟斷行為還必須接受反壟斷法的規制。比如中國電信和中國網通可以在壟斷結構上得到豁免，允許兩家公司存在，但是如果你通過協議分割市場，那么反壟斷法就要對這種壟斷行為進行規制。