2007年第4號(總第22號)：“三峽水利樞紐工程審計結果”

　　(2007年6月29日公告)

　　根據《中華人民共和國審計法》的規定，審計署于2006年對長江三峽水利樞紐工程(以下簡稱三峽工程)進行了審計，重點審計了建設資金籌集使用、工程建設管理、工程造價及綜合效益等情況。現將審計結果公告如下：

　　一、三峽工程的基本情況

　　三峽工程是治理和開發長江的關鍵性骨干工程，建成后水庫正常蓄水位175米，總庫容393億立方米，具有防洪、發電、航運等巨大的綜合效益。工程分為大壩、電站、通航建筑物等幾個主要部分。大壩全長2309米，壩頂高程185米。電站設有左、右兩組共26臺單機額定容量為70萬千瓦的大型水輪發電機組。通航建筑物包括雙線五級船閘和垂直升船機，分別可通過萬噸級船隊和3000噸級客貨輪。2003年和2005年，國務院三峽工程建設委員會(以下簡稱國務院三峽建委)又先后批準建設電源電站和右岸地下電站，三峽工程總裝機容量達到2250萬千瓦，年發電量約880億千瓦時，主要供應華中和華東地區。

　　1992年4月，七屆全國人大五次會議審議通過《關于興建長江三峽工程的決議》。1993年，三峽工程開工，至2009年竣工，總工期為17年。工程建設分為三個階段：第一階段從1993年至1997年，完成了大江截流。第二階段從1998年至2003年，先后建成主壩、左岸電站和永久船閘，按期實現水庫初期蓄水、首批6臺機組發電和通航三大目標。第三階段從2004年至2009年，以實現工程基本完工和全面運營為標志。2006年，大壩全線達到185米設計高程，水庫蓄水至156米水位目標。

　　截至2005年底，中國長江三峽工程開發總公司(以下簡稱三峽總公司)累計籌集建設資金1220.31億元(含移民工程)，包括：國家撥入資本金623.22億元，占51%，其中三峽工程建設基金(以下簡稱三峽基金)621.38億元；債務性資金413.97億元(主要是國家開發銀行貸款和三峽企業債券)；發電及出售機組收入等183.12億元。三峽工程累計完成動態投資642億元(不含移民工程)，完成靜態投資425.85億元，占靜態總投資500.9億元的85%。

　　黨中央、國務院高度重視三峽工程建設。1993年，國務院組建三峽建委，負責工程建設過程中重大問題的決策，并每年派出質量檢查專家組和稽察組，對工程質量、進度、安全和資金使用情況進行檢查。國務院三峽工程建設委員會辦公室(以下簡稱國務院三峽辦)負責其日常工作。三峽總公司作為項目法人，全面負責三峽工程建設的組織實施和建設資金的籌集、使用、償還以及工程建成后的運行管理。

　　二、審計評價意見

　　審計結果表明，三峽總公司和各主要參建單位認真貫徹落實黨中央、國務院的決策和部署，克服工程建設周期長、任務重、技術復雜等帶來的各種困難，逐步建立健全各項內控制度，加強工程建設管理，不斷探索創新，保證了工程建設的順利進行。工程質量總體優良，工程建設總體進度有所提前，投資控制和建設資金管理使用情況較好，施工區環境保護措施基本落實，初步發揮的防洪、發電、航運等綜合效益好于預期，初步設計報告確定的2009年工程基本完工和全面運營的目標能夠實現。

　　(一)投資控制比較有效。

　　經測算，至2009年三峽工程基本竣工(除右岸地下電站和垂直升船機外)，尚需投資約140億元，靜態總投資可控制在概算確定的500.9億元內，預計動態總投資為780多億元，比1994年預測總投資減少350多億元。主要原因：一是建設期間國內宏觀經濟環境較好，價差和利息支出比預期要減少300多億元；二是國務院三峽建委和三峽總公司兩個層次的投資控制機制比較有效，“靜態控制、動態管理”的模式比較成功，對因物價、匯率變動而引起的投資增加實行逐年核定，累計實現投資結余14.2億元。

　　(二)建設資金管理使用情況總體較好。

　　建設資金管理內控制度比較健全，會計核算和財務管理比較規范，未發現挪用和嚴重侵占建設資金的問題，三峽工程建設基金做到了專款專用。三峽工程與金沙江下游開發項目實行獨立核算，避免了相互擠占。

　　(三)工程建設管理不斷加強并逐步規范。

　　一是二、三期工程較好地執行了招投標制度，機電設備招標工作取得顯著的經濟效益和社會效益。抽查516個建筑安裝合同，金額344.97億元，招標合同(含公開招標和符合規定的邀請招標)占應招標合同的65%，金額占92.3%。在一、二、三期工程中，招標金額比率分別為71%、95.5%和88.2%。在左岸電站機組國際招標中，三峽總公司采取根據技術轉讓情況支付轉讓費等方式，使哈爾濱電機廠和東方電機廠在較短時間內掌握了大型水電機組設計與制造的核心技術和關鍵工藝，提升了我國水電行業整體技術水平和國際競爭力。在右岸電站12臺機組招標中，這兩家企業憑借自主創新形成的競爭能力，各承擔了4臺(套)水輪發電機組的設計制造任務。與進口機組相比(不含技術轉讓費、進口關稅和增值稅)，8臺國產機組共節省投資3.56億元。

　　二是對主要物資材料采購和質量管理比較嚴格。抽查40%的鋼材、水泥等6種主要物資材料結果表明，三峽總公司通過采取業主供應制和較完整的質量檢測制度，保證了物資材料供應的進度和質量，降低了采購成本，購進的物資材料質量總體較好。

　　(四)工程建設總體進度有所提前。

　　與初步設計報告規定的工期比較，2005年，左岸電站14臺機組提前一年投入運營；2006年5月，右岸大壩提前半年澆筑到185米設計高程，大壩全線貫通；同年10月，提前一年蓄水至156米水位目標。除垂直升船機(因主體設計方案改變，推遲建成)和右岸地下電站(新增項目)外，右岸電站、電源電站、永久船閘完建和泄洪壩段導流底孔封堵等在建工程，都將在2009年前按期或提前建成運營。

　　(五)工程質量總體優良。

　　在滿足國家標準和行業標準要求基礎上，三峽總公司制定了110多個質量標準和關鍵部位、關鍵工序的施工技術標準，部分標準達到或超過了國際水平，有14項技術獲國家科技進步一、二等獎。經國務院質量檢查專家組評定，審計的11個主要單項工程質量全部合格，平均優良率達到87%。其中，一、二、三期單元工程優良率分別為79.2%、80.7%和92.3%。

　　(六)施工區環境保護措施基本落實。

　　施工區環境質量得到較好控制，目前施工區段的長江干流水質保持在Ⅱ-Ⅲ類標準，生活水廠的水源水質符合飲用水衛生標準；大氣環境質量較好；治理水土流失取得一定成效，已投入5.6億元，完成和正在實施的綠化面積約140萬平方米，綠化道路34.7公里。

　　(七)初步發揮的綜合效益達到或超過預期目標。

　　一是防洪效益初步顯現。2003至2005年圍堰發電期間，出現過一次流量大于每秒5萬立方米的洪水。在該次洪水調度中，經國家防汛總指揮部批準，三峽水庫水位上升至136.43米，蓄洪量為5億立方米，確保了機組安全發電，也減輕了下游的防洪壓力。2006年6月大壩全線擋水后，三峽工程提前兩年發揮部分防洪效益。工程竣工后，三峽水庫可為長江中下游提供221.5億立方米的防洪庫容，可將荊江河段的防洪標準由原來約十年一遇提高到百年一遇。遇到特大洪水時，配合運用荊江地區的蓄滯洪區分洪，可有效防止荊州河段發生干堤潰決的毀滅性災害，為武漢等沿江重要城市的防洪保安提供保障。

　　二是提前一年發電，取得了良好的經濟效益，對緩解華東、華中地區用電緊張狀況發揮了重要作用。左岸電站14臺機組提前一年投產發電，至2006年6月底，已累計發電1181.62億度，實現收入297.53億元，比初步設計方案分別增加379億度和79.47億元。大部分發電收入用于了三峽工程建設。

　　三是航運效益好于預期。2003年6月蓄水通航后，長江上游實現了萬噸級船隊通航，促進了運量的大幅度增長，降低了水運成本。2004年、2005年通過船閘的貨物運量分別為4308萬噸和4394萬噸，比蓄水前增長了4倍多，接近初步設計報告預測的2030年5000萬噸的水平。工程運行3年來，通過在枯水季節調節水庫下泄流量，較好地解決了長江中游局部河段通航水深不足的問題。

　　此次審計也發現，一些中小合同項目沒有嚴格執行招投標制度，部分單項工程監理工作比較薄弱，主要設備材料采購內控制度存在薄弱環節，質量事故責任追究制度未完全落實等。

　　三、審計發現的主要問題及建議

　　(一)一些中小合同項目沒有嚴格執行招投標制度，部分單項工程被違規轉分包。

　　一是左岸電站、右岸電站、地下電站、電源電站48個中小合同(大部分合同金額在1000萬元以下)中，有21個未招標，金額3.13億元，占應招標金額的51%。

　　二是少數施工單位違規轉分包，收取管理費5345萬元。抽查永久船閘(二期)、左岸電站、右岸電站、地下電站部分工程，合同金額53.01億元，查出施工單位違規轉分包8.65億元，占16.3%；收取管理費5345萬元，占違規轉分包金額的6.2%。如2005年1月，三峽總公司將合同金額4953萬元的左岸電站裝飾工程發包給不具有裝飾工程施工資質的宜昌三峽工程建設三七八聯營總公司，該公司收取10%管理費后，將全部工程分包給湖南省第四工程公司等3家施工單位。宜昌安聯水利水電有限責任公司在永久船閘二期部分主體工程建設中，將6.8億元的工程分包給18家單位，占結算金額的27%，收取管理費3907萬元。

　　(二)部分單項工程監理工作比較薄弱。

　　一是現場監理人員持證上崗率較低。抽查6家監理單位1448名監理人員，其中740人沒有監理資質，占51%。如負責主體工程監理業務的長江三峽技術經濟發展有限公司(三峽總公司控股，以下簡稱三峽發展公司)廠壩監理部平均在崗人數為150人，僅有23人具有監理資質，5名總監和副總監中，只有3人具有總監資格。

　　二是少數監理單位未認真履行職責。中南勘測設計研究院、三峽發展公司等監理單位在永久船閘和右岸大壩工程監理中，存在未嚴格檢查工程質量和工程量變更，以及監理記錄不規范等問題。

　　三是三峽總公司未經招標，將監理業務直接發包給下屬公司。1998年至2006年4月，三峽總公司與三峽發展公司簽訂347個監理合同，金額3.41億元。除1個合同外，其余346個均未招標，占合同金額97%。其中153個合同采取先開展業務后補辦協議的做法。

　　(三)部分材料長期閑置。

　　一、二期工程建設期間購置的4235萬元設備長期閑置未用，包括2074萬元備品備件，以及價值2161萬元的550只集裝箱。

　　(四)未嚴格落實工程質量事故責任追究制度。

　　經國務院質量檢查專家組檢查認定，工程開工以來，共出現過左岸大壩混凝土裂縫、左岸電站水輪機蝸殼導流板撕裂等37項質量事故或缺陷，經及時處理和驗收后，均滿足設計要求。上述質量事故或缺陷中，除7項是由于結構、自然氣候變化等復雜因素引起，屬于非責任主體行為外，其余30項中，有25項沒有明確責任主體，也未對責任單位或個人進行處理處罰，22項未按規定形成事故處理報告。

　　(五)因結算管理和合同管理不夠嚴格增加建設成本4.88億元。

　　一是抽查11個單項工程186.6億元結算金額，查出已完工程多結算1.59億元。包括：因施工單位多計工程量、高套單價等原因，多支付8家施工單位工程款1.17億元；多付3家施工單位物資采購費用398萬元；因沒有調減價格指數為負值的機械費和材料費價差，多付5家施工單位3777萬元。

　　二是因勘察失誤等原因造成損失浪費540萬元。

　　三是超出合同約定以獎勵或補償方式多支付施工單位3.24億元。包括：超標準或重復向施工單位發放各種獎勵1.96億元；違反合同約定補償超挖超填混凝土費用1.28億元。

　　(六)未經批準將306畝建設用地用于開發經營，1650畝土地長期閑置。

　　一是未經審批將306畝國家劃撥建設用地用于開發經營。包括：截流紀念園用地205畝(實際為收費公園)，壇子嶺旅游經營用地55畝，三峽工程大酒店用地約46畝。

　　二是1650畝土地長期閑置。1995年，三峽總公司征用大壩右岸雞公嶺及周邊約1650畝土地，初步設計為建設輸電線路直流換流站用地，后因設計變更取消換流站，導致該宗用地閑置至今。

　　(七)施工區三分之一水土流失面積尚未治理。

　　一、二期工程建設過程中，水土流失較為嚴重，特別是石料開采造成長江左岸下岸溪入口處嚴重淤積。據調查，施工區水土流失面積約7平方公里，占征地總面積的44%。經過近幾年治理，目前仍有約2.1平方公里流失面積未治理，占水土流失面積的三分之一。

　　針對審計發現問題，審計署已依法出具審計報告，并下達了審計決定書。同時向國務院三峽辦和三峽總公司建議：

　　第一，對審計發現的問題應繼續認真進行整改，在工程后期建設和金沙江下游開發中，應進一步完善招投標、物資采購、監理和合同管理等項制度，嚴格落實質量事故責任追究制度，堵塞漏洞。應改進工程結算控制偏松的做法，減少不合理支出，確保建設資金合理、節約使用。同時應進一步加大水土流失治理力度，嚴格實施三期水土保持方案。

　　第二，針對此次審計中發現的價差、獎勵政策執行中存在的主要問題，如在每年統一計算價差基礎上，又單獨批復價差；施工人員人工單價脫離實際，以及在工程成本中已列支目標獎勵情況下，又批準提取超發電獎勵基金等，應及時研究改進和完善的辦法。

　　第三，在對壩區工程用地進行清查和評估基礎上，抓緊編制壩區土地總體利用規劃，并依法辦理變更土地登記。

　　第四，應高度重視對垂直升船機設計成果的審查，認真聽取專家意見，把好升船機主體設計質量關，同時積極協調各方加快設計、機械制造和建設進度，確保升船機及早建成和安全可靠運行，發揮應有作用。

　　第五，研究落實2008年三峽總公司總部遷到北京市后的相關措施，包括：如何履行好樞紐工程建設、大壩安全運營、防洪度汛等重要職能，如何快速、妥善應對水污染、地質災害、泥沙、火災等突發事件，以及防止因重建辦公樓造成國有資產閑置浪費等問題，確保工程安全、高效運營。

　　第六，建立良好的協調溝通機制。工程竣工后，為避免多頭領導，由國務院確定有關部門牽頭負責，三峽工程管理、防洪、電力、航運、移民等有關單位和地方政府共同參與，組成協調機構，加強溝通和協調，進一步處理好防洪、發電和航運三者關系，堅持將防洪效益放在第一位，同時兼顧發電效益和航運效益，更好地造福于民。

　　第七，制定《三峽庫區管理法》，為大壩安全運行、庫區環境治理、移民后期扶持和航道治理等項工作提供法律保障；適時成立庫區管理機構，落實經費來源，會同庫區地方政府依法開展管理和協調工作，促進建設和諧庫區。

　　四、審計發現問題的整改情況

　　國務院三峽辦和三峽總公司及相關單位高度重視此次審計提出的問題和意見，把落實整改與加強內控制度有機結合起來，已糾正違規問題金額1.39億元，出臺了17項管理制度和措施,進一步強化了工程建設管理。

　　一是規范招標行為，加大了公開招標的執行力度和勞務分包管理。三峽總公司取消了業主指令性分包和決標時人為切標的做法；在新項目招標文件和合同條款中，細化了工程分包條款，規定了分包隊伍資質；同時加強了對施工單位履行合同情況的監督檢查，以杜絕違規轉分包。

　　二是對合同管理中存在的22項問題逐項進行了整改。三峽總公司糾正了在建工程預先結算、超前結算問題，規范了結算審核程序和計量方法，并在合同中取消了缺乏明確依據的綜合獎和目標獎。

　　三是查堵了物資采購管理中的漏洞。為防止不合格材料流入三峽工程使用，三峽總公司修訂了物資管理辦法，建立和完善了工程物資材料核銷體系，嚴格審核承包單位采購的零星材料的質量和數量，并對長期閑置的設備、配件進行了合理處置。

　　四是完善了監理管理機制。三峽總公司清退了不合格監理人員，并規范了監理業務流程，加強了對監理單位職責落實情況的監督與考核，監理人員持證上崗率有較明顯提高。

　　五是嚴格執行工程質量事故責任追究制度。三峽總公司按照審計意見，認真分析和查找了質量管理工作中存在的薄弱環節，修訂了《三峽工程質量管理辦法》和《三峽工程施工質量等級評定與經濟責任的有關規定》，細化建設各方質量管理的職責和權限，明確了工程質量管理業務工作流程及相關要求；同時加強了對質量問題處理過程的監督檢查，使質量事故責任追究制度切實得到落實。