北京報道　本報記者　陳默

　　繼＜政府信息公開條例＞之后，有關(guān)個人信息保護(hù)的立法也已啟動。

　　6月16日，在社科院法學(xué)所主辦的個人信息保護(hù)法國際學(xué)術(shù)研討會間隙，國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(下簡稱“國務(wù)院信息辦”)政策規(guī)劃組司長秦海向本報記者透露，國務(wù)院信息辦正在推動＜個人信息保護(hù)法＞的研究和制定，“我們已經(jīng)起草了一個草案”，爭取在合適的時候上報國務(wù)院。

　　如果這部法律出臺，今后個人的手機(jī)號碼、家庭住址、郵件、健康醫(yī)療信息、職業(yè)情況、資產(chǎn)狀況、婚姻家庭信息，以及檔案等等信息，都被納入法律保護(hù)的范圍。

　　明確不公開信息的范圍

　　據(jù)秦海介紹，和今年4月發(fā)布的＜政府信息公開條例＞的立法路徑相同，國務(wù)院信息辦委托了數(shù)個課題組分別起草專家建議稿，在此基礎(chǔ)上形成草案。社科院法學(xué)所研究員、中國法學(xué)會信息法學(xué)研究會副會長周漢華領(lǐng)銜的課題組是其中之一。

　　周漢華曾參與了＜政府信息公開條例＞的立法，而有關(guān)個人信息法的研究也在2003年就已經(jīng)開始。周漢華表示，這兩個立法緊密相關(guān)，政府信息公開中關(guān)鍵的一點就是要明確不公開信息的范圍，其中涉及個人信息保護(hù)的問題。

　　＜個人信息保護(hù)法＞要對何謂個人信息、如何保護(hù)個人信息，以及在個人信息公開與不公開之間做出明確而具有操作性的規(guī)定。否則，政府部門可能以保護(hù)個人信息為名拒絕公開政府信息，或者以公開政府信息之名，濫用個人信息。

　　國務(wù)院信息辦政策規(guī)劃組副司長歐陽武認(rèn)為，越來越多的個人信息被政府機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)所掌握，這些信息被濫用的可能也越來越大。比如，

　　周漢華起草的專家建議稿為6章72條，主要包括總則、政府機(jī)關(guān)的個人信息處理、其他個人信息處理者的個人信息處理、法律的實施保障與救濟(jì)、法律責(zé)任以及附則等。

　　國務(wù)院法制辦工交司馬森述認(rèn)為，個人信息保護(hù)立法要解決幾個問題，首先是定位問題，是民事立法還是行政管理立法，或者兩者兼而有之。

　　其次還要確定義務(wù)主體和保護(hù)對象，即誰來保護(hù)，以及保護(hù)誰的問題。另外還有個人信息的概念和范圍、侵害個人信息的主要行為、對個人信息保護(hù)的例外處理、行政權(quán)對個人信息保護(hù)的作用(個人信息保護(hù)執(zhí)法體制)，以及個人信息保護(hù)爭議解決機(jī)制等。

　　周漢華認(rèn)為，我國個人信息保護(hù)的相關(guān)立法最初起源于民事法律，是從名譽(yù)權(quán)(隱私權(quán))保護(hù)制度開始的，主要是通過民事訴訟中由司法機(jī)關(guān)來斷定是否構(gòu)成侵權(quán)，沒有對義務(wù)人義務(wù)的明確界定，違法行為的邊界也非常模糊。

　　他認(rèn)為，可以從法律責(zé)任和公法、私法劃分的角度，將兩者明確界定為交叉關(guān)系，個人信息保護(hù)為公法概念，隱私權(quán)保護(hù)為私法概念。個人信息保護(hù)法將明確界定信息主體的權(quán)利、義務(wù)人的義務(wù)，涉及行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法手段，確立個人信息保護(hù)的基本原則等。

　　這樣，一些侵犯隱私權(quán)的行為可能同時違反個人信息保護(hù)法，引起民事、行政乃至刑事責(zé)任。這樣，個人信息保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政保護(hù)和通過司法途徑的民事保護(hù)并行不悖。

　　而歐陽武認(rèn)為，還應(yīng)該區(qū)分信息的敏感性做不同處理。對乙肝病毒攜帶者和艾滋病病毒攜帶者等的健康信息披露，應(yīng)嚴(yán)格控制，而對一般性非敏感信息，在保護(hù)強(qiáng)度和保護(hù)程序上則有所不同。

　　執(zhí)法機(jī)構(gòu)“雙軌制”模式

　　而在立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)模式上，歐陽武介紹，目前國際上已經(jīng)有50多個國家和地區(qū)制定了個人信息保護(hù)方面的法律。其中以歐盟和美國的兩種模式為典型。

　　歐盟采用統(tǒng)一立法模式，制定一個綜合性的個人信息保護(hù)法，由一個綜合監(jiān)管部門集中監(jiān)管；而美國則采用分散立法模式，根據(jù)個人信息的具體內(nèi)容，由相應(yīng)的監(jiān)管部門監(jiān)管。

　　而中國的個人信息保護(hù)立法采用何種模式，周漢華建議統(tǒng)一立法，并設(shè)立獨立、綜合的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　周漢華認(rèn)為，中國個人信息保護(hù)乏力的最根本的體制原因就是，分散體制下容易造成管理者與被管理者的利益趨同或者“管制捕獲”現(xiàn)象，無法保證公正執(zhí)法。特別是一些行政機(jī)關(guān)本身就是義務(wù)主體，由其執(zhí)法導(dǎo)致運(yùn)動員與裁判員不分的角色混同，一旦個人信息利用的商業(yè)價值凸顯，就會出現(xiàn)普遍的個人信息被濫用，缺乏外部制約。

　　周漢華設(shè)計了一個“雙軌制”的方案，對政府機(jī)關(guān)和其他的個人信息處理者分別設(shè)計執(zhí)法體制。

　　對政府機(jī)關(guān)而言，首要的是解決各個政府機(jī)關(guān)自己管理自己的角色合一問題，將個人信息保護(hù)執(zhí)法只能從各機(jī)關(guān)剝離出來，交給一個獨立、中立的部門行使。參照＜政府信息公開條例＞的規(guī)定，在中央層面由國務(wù)院辦公廳作為主管部門，地方上由政府辦公廳或地方政府指定的其他機(jī)構(gòu)行使職能，等條件成熟之后，再建立獨立的政府信息資源管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　對其他的個人信息處理者，則可以采取分步走的方式，將個人信息保護(hù)執(zhí)法權(quán)集中配置給兩家或幾家執(zhí)法機(jī)構(gòu)，待條件成熟之后，再從相對集中體制過渡到完全集中、獨立執(zhí)法的體制，參照國際經(jīng)驗設(shè)立專門的個人信息保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　目前，個人信息保護(hù)法的立法尚未列入全國人大的立法計劃。秦海透露，國務(wù)院信息辦將積極推進(jìn)立法進(jìn)程，爭取在合適的時候上報國務(wù)院。而在以法律形式頒布前，是否會先行制定行政法規(guī)或規(guī)章，秦海說，涉及到公民的基本權(quán)利，我們希望制定法律。