NGO與普洱地震救災關鍵細節

　　一個以社區為本的災害管理模式，如何建構？

　　程維

　　“地方政府對災害管理的能力有待進一步加強�！� 這是連日來參與普洱地震救災的陸文波的最大感受。

　　陸文波是香港慈善組織“樂施會”在中國內地中西部片區的環境與災害事務負責人。該組織1992年起在昆明設立辦公室并開展賑災項目，至去年底，已累計投入賑災資金8637萬元。

　　6月5日，陸文波一行4人抵達此次地震核心區寧洱縣，希望從政府部門成立的抗震救災指揮部了解到災區的全部情況，并找到當地最貧困的受災區域以實地考察。但對方只推薦了5個行政村，陸文波認為，這使得她無法最大限度地展開救助。

　　而在具體的救助過程中，陸文波發現，“樂施會”與政府機構甚至偶爾會遇到協調上的麻煩。比如政府機構更關注重災區，且為維護災區穩定，在發放救災物資時基本會平均發放；“樂施會”卻更側重于幫助那些恢復能力弱、處在邊遠山區的災民�！敖煌òl達和經濟條件好的區域，其自身恢復能力較強，且受各種救助力量的關注較多，這不是我們的救助重點�！标懳牟ㄕf。

　　實地考察決定捐贈

　　陸文波用3天時間，逐一考察了當地推薦的5個村，即般海村、曼連村、化良村、裕和村和鍋底塘村，其中2個村不通公路。同行的有當地官員，以及她的助理項目干事劉盛等。

　　在所調查的村莊中，隸屬寧洱鎮的災區災情最嚴重。政府部門也向災民發放了很多救災物資，但一些災民覺得難以滿足他們的需求。

　　陸文波發現，由于本次地震發生于雨季，很多災民家存放的糧食，因為房屋上的瓦被震掉或震壞而遭受雨水侵蝕，無法食用。此外，一些受災家庭沒有做飯的地方。

　　因此，陸文波計劃向災民發放用于遮雨的塑料彩條布、糧食、食用油、蚊帳等救災物資。具體做法是，對上述5個村的1752戶村民共計7000多人，每人發放15公斤大米，每戶發放一桶食用油和一頂蚊帳。

　　陸文波還計劃對這5個村中的特困戶、殘疾人、五保戶等，給予每人30公斤糧食的標準。之所以這樣做，是她認為，這些相對更弱勢的災民可能更缺乏糧食。

　　發放蚊帳的原因在于，陸文波在調查中發現，住在救災帳篷內的災民因無蚊帳，被蚊子咬傷較多�！兜谝回斀浫請蟆酚浾咴诓稍L溫家寶總理慰問過的寧洱鎮新平村小河組村民時，也發現了這一情況。當時村民們說，蚊子很多，但是沒有蚊帳，也沒有蚊香。

　　而之所以決定購置彩條布而不是帳篷，是因為“樂施會”自身的財務能力有限。不過，因受地震影響，云南彩條布的價格也已出現20%～30%的漲幅。陸文波說，最近每50米的價格已達350元了。

　　陸文波已經列出了需要采購的物資清單，這些物資大約需要耗費55萬元。她正在作資金使用計劃，以便報香港總部審批后展開采購。

　　兩種賑災模式的沖突磨合

　　本次到普洱地震災區展開賑災工作的有兩個非政府組織，另一個是來自香港的“世界宣明會”。

　　“世界宣明會”做救災事宜的康琛，在災后也親自抵達災區察看災情，近日他已赴昆明組織賑災物資�！笆澜缧�明會”計劃在本次地震災區中只對教育領域進行幫助，該組織計劃運送一些大型帳篷到災區，供受災學校使用，用作搭建臨時教室。不過這些帳篷未來將歸還給該組織，供下一次賑災使用。

　　因非政府組織的賑災模式與政府機構有一定區別，陸文波感覺到了其中的一些矛盾。不過為完成賑災目的，“雙方都對自己的模式作了一些讓步�！�

　　陸文波說，非政府組織賑災是政府組織賑災的一個補充�！爸�人自助，對抗貧窮”是“樂施會”的宗旨和目標。在此定位下，該組織更關注災區中的弱勢群體，因此會考慮給予他們更多的賑災物資。但政府機構更關注重災區，且比較注意救助物資分發中的平均。

　　一個要對部分群體多發放賑災物資，一個則要求平均發放以避免災民之間的矛盾，兩種救助力量的負責人不得不坐下來磋商，以尋找一個雙方都能接受的方案。

　　好在目的都是救災，雙方容易達成共識。比如這次，“樂施會”昆明辦公室決定對受調查的5個村的特困戶、殘疾人、五保戶等群體給予雙倍糧食，同時為避免引起其他災民不滿，將對受惠人的名單進行公示，讓村民自己監督。

　　而對“樂施會”只救助其中的5個村，即“救助一個，不救助一個”的做法，當地政府官員起初擔心，這5個村可能因此得到慈善組織和政府機構的“雙份”救助。所以，政府官員希望能將“樂施會”的賑災物資納入整體救災物資中統一考慮。

　　但這一建議遭到拒絕�！皹肥�會”堅持自己的賑災原則，獨立救助那些受災中的弱勢群體。但陸文波還是與地方政府官員達成了一個協定，即在“樂施會”發放賑災物資的5個村，當地政府的救災物資緩發，暫時調往其他緊缺地區。

　　建議完善災害管理體系

　　陸文波以自己的體會建議，地方政府應該強化災害管理能力，如對災情發生時的管理，對救援、重建的管理，對防災、減災的管理等，而不是僅僅擬訂一個應急處理預案。

　　不過陸文波承認，地方政府在應對災害方面有一個成熟的過程。她說，2003年11月她在參與云南省魯旬縣地震賑災時，當地政府因無應對經驗，書記、鄉長親自下災區發放救災物資。她認為，這個時候，書記、鄉長最該做的是進行全面統籌協調，他們只需要制訂物資發放標準，并確定一個公平公開的操作原則就是了。

　　到了2004年夏季該縣再次發生地震時，政府已經能夠組織統一的指揮部，及時收集并對外發布相關信息。

　　陸文波認為，目前內地地方政府部門在災害管理中還有一個盲點，即防災工作做得很少。但目前非政府組織沒有能力去做這項工作。

　　她進一步解釋，防災工作包括：針對每一個社區或村組，怎樣熟悉災害威脅及評估，地震發生時怎樣自救，災害發生時的危險和威脅究竟來自哪里，如果有災害發生，誰是具體的負責人等等，這樣可以避免災害發生時“大家亂作一團”。

　　陸文波認為，應該建立一個以社區為本的災害管理模式，要以社區中的人為主體，而不是目前以政府官員為主體，以此來提高村民的自救能力。

　　現在政府組織的縣一級救災預案做得很好，陸文波說，但是到鄉、村等更低級別，則沒有。此外，地方政府特別是縣、鄉一級政府，在災前管理中應該做到知道自己在生產生活上的改變對環境的影響，不要破壞生態環境，這樣可以降低被自然災害懲罰的概率。