高培勇

　　如果說"94稅改"解決了當時中央政府的財政窘境,初步確立了與市場機制相匹配的財稅制度,那么本輪稅改則被期待在中央財政充裕的狀況下,大刀闊斧的改革,為社會主義市場經濟奠定一個扎實的制度基礎。然而,具體改革卻遠沒有理想來得美妙。

　　內外資企業所得稅一波三折之后,終于取得了歷史性的突破,而增值稅改革則不過從東北三省走向中部六省,"全面推行"尚待時日。與此同時,關于稅改的動力與方向,也在引發提問:本輪稅改靠"結構性"調整思路如何最終實現好的稅改方案?

　　本期,國家稅務總局副局長許善達在"

中國經濟五十人論壇專欄"中闡述了下一步的稅改方向,我們借此組織了中國社科院財貿所副所長高培勇和香港中文大學教授王紹光回首"94稅改",展望稅改新方向。是為21世紀北京圓桌第135期。

　　仔細地研究這幾年中國財政收支運行狀況,會發現其間出現了很多帶有不良循環傾向的異常變化。而且,不僅僅是現象層面的,更多的屬于體制、機制層面的。如果不加以調整,這種異常變化的情況還會延續下去。

　　超收超支的三個環節

　　先從現象入手。每年人民代表大會在公布預決算報告時,總要比較預算數字和決算數字間的差異。上一年的決算數字,再往前追溯上一年3月份的預算,兩者的差異非常大。從2004年算起,兩者之間相差的幅度大約在10%上下。

　　為什么會出現這種變化呢?不能簡單地把它歸結于政府擴張支出的沖動。否則按照以往的情況,應該是由政府支出的擴張導致赤字的擴大,最終決算支出規模擴大。但是看這幾年,中央財政赤字是逐漸削減的,不僅僅是絕對規模削減,而且,相對規模即赤字占GDP的比重也在削減。就是說赤字在沒有增長甚至削減的情況下,決算規模和預算規模之間出現了相當大的差距,預算規模向決算規模出現了高幅的躍升。它不是以往的路線。

　　新的路線是什么呢?只能從收入的角度考慮。這幾年的收入形勢非常好,預決算比較,需要用到的不是增收的概念,而是超收的概念。每年在確定財政收入預算之后,到決算結果時,決算數字總是要比預算數字高出很多。就高的幅度而言,決算規模和預算規模之間的差距基本上是相等的。預算有超收,超收在目前的體制下自動轉化為超支,超支加到預算規模之上,就形成了目前的決算規模。

　　問題又可做進一步歸結,原定的預算收入出現了占比10%左右的超收。如果從制度上講,其來源大體可以分為三環節:第一環節是收入預算的制定環節。在這個環節,收入增長幅度的確定,財政部和稅務總局的具體辦法還是在發改委規定的GDP增長的速度之下加上若干個百分點,前幾年是兩到三個百分點,最近這兩年有點突破,但是還是那個老套子。因此,如果說GDP的增長速度留有余地,最后的比例總是要比計劃增長速度高出很多。可以想見,稅收收入或者說財政收入的計劃增長速度的確定是留有很大空間的。比如說GDP的增速確定了8%,財政收入增速要加4個點,至多就是12%,預算收入增速就是12%。而過去的這些年中,特別是近幾年增長速度更快,在1994到2006年期間,財政收入和稅收收入年平均增長速度在20%左右,所以計劃環節是留有增長空間的。

　　第二個環節,預算的執行環節。主要講收入。稅務局在征稅的時候有兩類考核指標,一類考核指標是同級政府和上級稅務機關下達的任務數必須完成。另外一個考核指標叫依法治稅,就是要應收盡收,征收的比例逐步提升。

　　第三個環節,按照國外正常的做法,超收部分不能用,這樣不會形成進一步的麻煩。關鍵在于我國目前的預算法對于超收的使用規定得非常模糊。超收上來之后,可以當年全部花掉。而且,在超收轉化為超支的過程當中,基本上不需要人民代表大會的授權和審批,可以先支用,后通報,或者邊支用邊通報。任何一級政府都不愿意花有數的錢,都愿意花能夠自由支配的錢。年初通過的預算不管有多少錢,都有規定支出項目。只有這筆超收的錢,可以在本級政府的范圍內根據自己的需要靈活調用。由超收轉換為超支,這之間幾乎沒有障礙,是一種"直通車"的關系。

　　這些年出現了戲劇性變化,在上世紀90年代,大家都是被動地接受超收結果,這個問題相對不大。現在的問題是超收常態化了,各個方面已經改為主動追求超收目標,而且追求的比例和差距越來越大。

　　目前,大家可能更關注的不是財政收入的增長速度和經濟收入增長速度,而是脫離了預算控制的這一塊,財政的超收帶來了機制層面上的推動力,我們應當關注制度層面上的問題。

　　稅收超收的體制根源

　　為什么財政的超收、稅收的超收那么容易?一般都是把它作為一種現象去研究的,但還是可以把它歸結到體制和機制層面。稅務總局現在解釋每年財政增收時,大體歸結為六個因素:經濟增長、物價上漲、稅源結構不平衡、區域發展結構不平衡、稅收的征管以至于進出口的算賬問題。但這些原因都不是中國特有的,所以一定有特殊的原因。

　　2004年許善達局長曾說,從1994到2003年中國的稅收征收率提升了20個百分點,1994年的征收率只有50%多一點,到了2003年就已經到了70%。后來國家稅務總局在做"金稅工程"二期工程實施效果分析時又提到另一個征收率,即單講增值稅的征收率。它的提升速度就更快了,1994年時是50%多,1996年的時候是45%左右,到了2004年就已經上升為85%。

　　通俗地講,稅收收入一定是根據現行稅制收的,但是在收的過程中依靠兩個因素,一是這套稅制是怎么規定的,二是稅務局也就是操作這套稅制的人的能力如何。這些年稅制沒有變,但是人的素質、技術裝備和管理水平提升了,同樣一套稅制就能收來更多的稅。這條是非常特殊的因素,稅務局手中的征管空間很大,它可以在征稅本領提升之后多收稅。問題是,這個空間從哪兒來的?是現行稅制提供的。這個空間為什么那么大呢?世界各國的稅收征收率都不能做到百分之百,美國也只是80%多,在1994年現行稅制出臺時的征收率太低了!原因在哪兒?這和當時設計現行稅制時的背景有很大的關系。一個背景是中國政府急于增加收入,當時稅制設計有一個原則,叫維持原有稅收收入水平不變,略有增長。第二個背景就是當時的征收率很低,并且對那套稅制實施的效果心中沒有太多的底。比如當時設定的1994年稅收收入目標,如果是征5000塊錢,那么,起碼在稅制框架設計上要征到1萬塊錢。在稅收制度的設計環節預留了空間。所以,如果現行稅制不做調整,可以預期稅收收入增長的趨勢還會延續下去。

　　今年第一季度稅收收入的數字已經超過1.1萬了,增速是25.5%,財政收入的數字已經將近1.2萬了。到今年年底可以看到,超收情況和前幾年相比不會有太大的變化。

　　財稅改革目標何在

　　新一輪稅收制度改革,從2003年到現在已經推出了五六項改革,

個人所得稅、消費稅、

出口退稅等都在動。但仔細看起來,基本都屬于小打小鬧。重頭戲是,企業所得稅和增值稅的改革。國內增值稅加進口環節所得稅,內部企業所得稅再加上外資企業所得稅,占到2006年全部稅收收入的66.1%,這才是大頭。這個不動不行,但政府在推動稅制改革方面的動力不是很強。

　　最終的稅收收入都要落到財政支出。從28年來財政支出占GDP比重變化的基本軌跡來看,1978年的支出占比是31%,到上世紀90年代前期已經下降,甚至下降到了不可忍受的地步。所以,1994年搞稅制改革后到1996年比重探底,是百分之十一點多。從此開始轉為上升。2006年財政支出占GDP的比重大約是20%。看起來已經呈現了一種"V"字形,當然是不完全對稱的。如果再考慮到真正列入到預算內的政府支出不是全部,還有社會保障、非稅的收入、制度外的收入等。2006年這些收入也得在2萬億以上,還沒算上土地出讓金收入。2006年的財政支出是4萬億,把這2萬億再加上去,占GDP的比重就可能突破30%。這就成為完全對稱的"V"字形了。也就是說中國目前資源配置格局已經出現了"體制復歸"的現象,這是一個結論。

　　第二個結論更嚴峻。到目前為止,似乎人們仍在努力提升這個比重。雖然口號上很少提了,但每年總是要說這個比重又比去年提升多少。雖然現在不能肯定說這樣的比重提升就是不好的,但是有一條必須論證:究竟財稅體系今后的目標何在?