國家每年安排大量農業綜合開發資金和世界銀行貸款，加強農業基礎設施建設，推進農業結構調整，提高農業綜合生產能力，這些資金在加快新農村建設中發揮了重要作用。但筆者在審計調查中發現，由于這些專項資金大部分是無償的，因而就像“唐僧肉”，在項目建設過程中和資金報賬以后的各個環節，常常出現部分資金被改變用途、挪作他用，專項資金“轉向”了，沒有完全用在農業發展上，農業專項資金不幸出現了“農轉非”。再加上農業綜合開發項目零星分散、面廣量大，涉及方方面面，這就給效益審計帶來很多困難，因此，在實施農業綜合開發資金效益審計時，必須在全面審計的基礎上，突出重點、深查難點。本文圍繞農業綜合開發效益審計的六個重點（六性）和四個難點作一粗淺探討。一是項目計劃可行性。在效益審計準備階段，首先要調查了解縣級農發辦事機構是否依據本縣農業和農村經濟發展總體規劃并結合當地農業開發后備資源情況，編制了本縣農業綜合開發項目五年總體規劃；是否建立了項目庫，所審項目是否在項目庫范圍，查看項目申報是否是臨時動議的。其次要調查了解申報的項目在進項目庫之前是否符合程序，查看是否以“農民要辦”為前提，是否征求了大多數農民的意見，農民是否自愿籌資投勞并真的出具了相關證明材料。項目庫是否實行動態管理，入庫材料是否上報上級農業開發機構；所審項目是否是通過競爭立項辦法從項目庫中選擇的。根據上述內容的落實情況，就可以分析、推斷效益審計所審項目立項的可行性程度。二是資金配套完整性。農業綜合開發項目資金包括中央財政資金、省市縣配套財政資金、農村集體和農戶自籌資金、銀行貸款以及其它資金。這些資金統一納入國家批準的項目計劃。審計時主要查看中央財政資金、省市縣各級地方財政配套資金是否及時、足額下達并進入農業綜合開發專戶，有無滯留在專戶之外，有無平衡地方財政預算，有無將無償資金改為有償資金使用等。要通過審計調查，看自籌資金是否真的落實。對有償資金要查看手續是否真實有效，是否真的使用了，有無怕收不回而即放即收、履行一下手續。收取的占用費是否合規，是否按規定使用等。通過資金配套完整性的審計和審計調查，真實反映農業綜合開發資金配套情況，防止因縣級無錢配套而套取上級項目資金，使項目投資和效益出現打折，從而真實地反映項目計劃的完成情況。三是資金管理規范性。如何保證農發資金發揮最大效益，資金管理是審計的重點之一。審計時，我們首先要審查農發資金是否實行了“三專”，即：“專帳核算、專人管理、專款專用”。其次看是否堅持以資金定項目、按項目管資金。財政部門是否做到項目資金及時進入專戶，保證項目工程如期實施。項目主管部門是否根據資金安排情況，嚴格控制項目建設內容和規模，實事求是編報項目，確保工程數量和質量。三是看財政部門是否實行縣級報帳制，確保資金安全。工程完工后是否及時辦理報帳手續、及時撥付施工單位，保證項目的正常施工進度。四是重點查看報帳手續的真實性和合規性。審核發票所填內容是否真實，工程項目建設內容是否與發票相符，有無通過虛假報表、虛開發票、虛列支出、虛增工程量等方式虛報冒領財政資金。通過自上而下和自下而上的雙向審查，確保資金使用合規、合法，努力提高財政資金的使用效益。五是延伸審計施工單位，查看資金支出流向，以防止被擠占、挪用或截留。四是計劃執行嚴肅性。縣級農業開發和財政部門，在接到省市年度項目計劃批復后，應在一個月內將計劃批復到項目實施單位，不得無故延遲，以免影響項目工期和實施效果。項目計劃一經下達，任何人不得隨意變更，如確需調整、變更或終止的，應按國家農業綜合開發辦公室規定的權限報批。審計部門在審計時，要根據上一級項目計劃批復中的定點定位、規格大小、投資定額等，逐一核對本級批復，查看有無更改。在實地、實物審計時，要一一對照，如有變更，要查看有無報批手續，核對審批權限。縣級審批權限在10萬元以下，市級在50萬元以下。審計時要注意審批的時間，不得“先斬后奏”，不得化整為零，更不準“斬而不奏”。由于審計時工程基本完工，為了防止以擅自更改的工程迎接驗收、審計而把原有定點定位表更換下來，一定要將審計時主管部門提供的批復與上一級批復逐項核對。五是工程質量標準性。工程審計首先要審查是否按項目計劃實施，有無更改建設地點、建設內容、建設單位及建設投資額度等；其次是要查看是否實行項目公示制、法人負責制、招標投標制、工程監理制；第三要要圍繞建設周期，突出內控制度的有效性和程序操作的規范性。一個好的內控制度不一定產生好的效果，但是一個壞的內控制度一定會產生壞的效果。要通過建立完善的內部控制監管制度，提高建設項目質量。如對建設過程的主要環節詳細查證；對施工項目的招投標，相關設備及主要原材料集中招標采購的方式進行認證；對完工項目進行抽樣剖析，作出恰當評價等。第四要查證帳面與實物是否一致，注意有無以舊頂新“拉郎配”，是否存在以次充好糊弄過關；第五要查證工程是否按照《國家農業綜合開發土地治理項目工程建設監理辦法（試行）的通知》要求全面推行監理制，監理人員有無相應的資質，監理是否真實有效，是否監理到位，通過實地檢查、分析、比較，可以對工程質量的標準性作出比較恰當的評價。六是項目效益綜合性。農業綜合開發項目一般以改善農業基礎設施為主，因此決定了它不是立竿見影的“短、平、快”項目，它的效益具有長期性的特點。效益審計評價時應該把項目效益的長期性與每年使用效益的短期性結合起來、把投資后的經濟效益與帶動農民增收的社會效益結合起來、把當前效益與造福后代的環保效益結合起來。有時一個項目的完成不一定效益明顯，它的效益的發揮可能要與其它措施配套才能顯現，因此，要正確處理好長期效益與短期效益、隱性效益與顯性效益的矛盾。如土地治理項目是以小型農田水利、道路整治、田間林網、農機配備、科技推廣等為主的，它的經濟效益將長期發揮作用，而多種經營項目一般見效要快得多；另外，農業產業化項目大多是龍頭企業，龍頭帶動作用強，不論企業自身效益如何，它帶動農民增收的效益是很明顯的。所以，項目的效益如何要綜合考慮各方面因素進行合理評價。以上是審計時應該把握的六個重點環節，由于上級項目管理部門對項目管理、驗收越來越嚴格，如果不深查細究，一般都會出現大的違法違紀不多、小的違規操作不少、基本都能過關的現象。但是，若從效益審計的準確評價角度講，對一些相對隱性的難點必須深查細究，避免出現以下情況。一是工程招標“瞞天過海”。農業綜合開發項目土建工程實施招投標制以來，對于規范農業綜合開發投資管理機制，確保項目建設質量，提高項目的科學管理水平發揮了重要作用。但是多年來，農業綜合開發項目土建工程，大多由項目所在鄉鎮單位中標后承建，招標的范圍不夠廣泛。雖然招投標的程序看起來比較規范，但實際常常出現 “三保一”、“四保一” 等串標現象。一方面項目鄉鎮由于利益的驅使，常以種種借口排斥外來投標者，給業主施加壓力。如農民籌資投勞難完成、農民田間地頭開溝挖渠難協調、只要本鄉鎮中標這些問題就好解決等等，有的甚至明言，本鎮以外的中了標我也叫他沒法干。于是容易出現各鄉鎮之間互相幫忙，相互陪標，各得其所。甚至有的干脆一家做幾家標，保證自家中標，其他家蓋章、出面，煞有介事，天衣無縫。這樣，你干你的工程、我干我的工程，沒有工程干的吃“喜面”，皆大歡喜。而從招投標過程來看，一切程序不少，開標時，有紀檢、審計、甚至公證部門參加，手續完備，程序合法，中標的歡喜，未中的不憂。達到了“領導滿意、業主滿意、投標者滿意、陪標者也滿意”，實際上有關監督部門只看到開標過程的合法，并不知道開標前的形成過程。于是，公開、公平、公正只剩下了“公開”。針對上述可能出現的問題，審計部門在年初確定農發項目效益審計時，就要提前做好準備，在工程招投標前就要介入，做好審計調查。對標底要嚴格保密，對泄密者要追究責任。對相互串標等舞弊行為，一經發現，全部取消投標資格，對今后投標也要作出限制。二是工程監理“虛掛羊頭”。工程監理活動主要體現在工程建設的施工階段。監理審計的目的是促進監理單位充分履行職責、發揮其在保證工程進度和質量以及控制投資成本等方面的作用。審計工程監理時，不能只看監理手續是否齊備，檔案是否完整合規，因為要想通過驗收，這些必須達標。效益審計時要用審計人的獨特眼光，審查監理是否真實可靠，監理人員是否監理到位，查看是否有一明一暗雙合同。因為農業綜合開發項目面廣量大，具有體量小和分散的特點，監理人員少則難以顧及，大多還是水利站工程員自己監理，這樣在監理費的分配上就很可能另有說法，監理的作用就會打折。審計時要通過審計調查，發現隱情，防止業主與監理機構在監理費分成上做交易。在監理方式上還要防止水利站自干自監、業主找有資質的監理人員簽辦手續的現象發生。另一方面，也不能只重工程質量監理、輕投資控制監理。在審計項目監理合同時，應增加要求監理單位強化投資控制的相應條款。通過對監理的審計，既可保證工程質量，又可預防在監理費上的舞弊行為。 三是籌資投勞“無中生有”。項目工程中農民自籌資金的落實一直是個難題。項目計劃中農民需要用于完成工程配套的土方任務所需的投工投勞在經濟薄弱地區往往成為一句空話，這也是項目鄉鎮竭力不讓外鄉人中標的原因之一。如果本鄉鎮中標，就可以憑借行政干預，把籌資投勞直接轉嫁到施工方，使施工方加大了成本。中標方雖然是“啞巴吃黃連——有苦難言”，但實際上也是“周瑜打黃蓋——一個愿打，一個愿挨”，少掙錢總比不掙錢好。這在一定程度上也會影響施工質量。因此，在效益審計時，要按照《國家農業綜合開發農民籌資投勞管理規定（試行）》中“自愿互利、注重實效、控制標準、嚴格規范”和“誰受益、誰負擔”的原則，嚴格區分加重農民負擔與農民自愿籌資投勞改善自己生產生活條件的政策界線。鄉鎮政府在向縣級農發辦事機構提出項目立項申請前，必須經村民委員會采取民主方式征求農民自愿籌資投勞的意見，并出具相關證明。審計部門要想弄清楚情況，必須深入村莊農戶，實際調查了解。四是農林措施“指鹿為馬”。農業綜合開發土地治理項目以中低產田改造為重點，堅持山水田林路綜合治理，講究的是“田成方、林成網、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”，因而除水利措施外，還有農業、林業、科技、農機等非工程措施。非工程措施的主要內容有土壤改良、良種和農機補貼、新建農田防護林網和機耕路、農業儀器采購、科技示范和技術培訓等。資金量約占全部項目的20％以上。其部分內容實施情況常常難以核查。審計這部分時，不能只看手續是否完備，要深入調查取證。如平整、深翻土地以及增施有機肥，只看機械費和肥料購置發票，很難辨別項目實施的真偽；又如虛構科技培訓措施，編造培訓人員名單，甚至將招待費放在科技培訓、示范推廣費中列支，有的編造農機、良種補貼發放名單，這些如不調查核實，很容易被蒙混過關；再如機耕路、防護林、農機具和儀器設備等，驗收或審計時“指鹿為馬”現象時有發生，在一些地方已成為套取農業綜合開發財政資金的手段之一。對此，審計部門在效益審計時，除了建議有關部門加強管理、集中采購、從嚴查處外，還要創新監督手段，改變傳統的事后監督方式，對農業綜合開發非工程措施實行跟蹤審計，及時發現非工程措施實施中的違紀違規行為。對已完成的內容，廣泛調查取證，一但查出虛報冒領，堅決曝光，絕不姑息遷就。(作者：江蘇省東海縣審計局胡傳祥)

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