|
現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)離不開大宗原材料的投入。根據(jù)某個(gè)國人熟悉的思想流派的歷史敘事，西方國家從19世紀(jì)中期以來發(fā)生的重要沖突及戰(zhàn)爭，在很大程度上就是為了在世界范圍內(nèi)爭奪原材料和市場。對此，人們給予了嚴(yán)厲譴責(zé)。
奇怪的是，20世紀(jì)中期以來，中國在國內(nèi)所建立的礦產(chǎn)資源開采與供應(yīng)制度，其不公平性似乎更為明顯。現(xiàn)代工業(yè)確實(shí)獲得了廉價(jià)的資源，但是，資源產(chǎn)地民眾、尤其是農(nóng)民，
卻沒有享受到相應(yīng)的福利，其境遇沒有因?yàn)橘Y源開采而有任何改善。相反，他們?yōu)榇烁冻隽司薮蟠鷥r(jià)，資源產(chǎn)地貧困現(xiàn)象在中西部主要的資源開采地區(qū)，普遍存在。
資源收益與農(nóng)民無關(guān)
這種局面是資源產(chǎn)權(quán)制度與開采模式直接造成的。
20世紀(jì)中期，政府奉行趕超戰(zhàn)略，為此，政府決意優(yōu)先發(fā)展加工工業(yè)、尤其是服務(wù)于軍事力量的重型工業(yè)。為此，建立了自上而下地控制整個(gè)生產(chǎn)活動(dòng)的計(jì)劃體制，而基本的生產(chǎn)單位則是國有企業(yè)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)相加，意味著整體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率必然是低下的。這個(gè)體制最初確實(shí)可以具有一定效率，但由于缺乏創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，也缺乏價(jià)格信號的引導(dǎo)，因而效率會越來越低。
但這套工業(yè)體系又需要大量投入資源。因此，要維持此一工業(yè)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就只有一個(gè)辦法：長期人為壓低所有要素的價(jià)格，甚至要使其價(jià)格保持一種下跌的態(tài)勢。
壓低資源性產(chǎn)品價(jià)格的最好辦法就是由政府直接創(chuàng)辦經(jīng)營資源開采企業(yè)，并且利用政府的權(quán)力壓縮一切可能的開采成本，包括生態(tài)、環(huán)境補(bǔ)償成本。由此這就是計(jì)劃體制下資源型企業(yè)基本經(jīng)營模式。政府通過法律規(guī)定一切礦山資源屬于國家，國家無償?shù)貙⑦@些資源交給自己創(chuàng)辦經(jīng)營的國有資源型企業(yè)開采，通常大型礦山的開采權(quán)都?xì)w中央政府直接管理的大型國有企業(yè)；國家又直接為其開采出來的產(chǎn)品確定僅足以彌補(bǔ)開采成本的價(jià)格，以滿足國有工業(yè)體系的需要。
這套機(jī)制的結(jié)果是，資源性企業(yè)與資源所在地方的民眾、與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，沒有任何有機(jī)的聯(lián)系。相對于資源產(chǎn)地，大型國有資源開采企業(yè)屬于空降部隊(duì)，它們是國家汲取資源、實(shí)現(xiàn)增長目標(biāo)的巨大的虹吸管。當(dāng)?shù)孛癖姽倘慌c其沒有關(guān)系，甚至當(dāng)?shù)卣矡o從插手那些企業(yè)。因?yàn)椋瑥男姓墑e上看，這些企業(yè)經(jīng)常比當(dāng)?shù)卣募墑e還高。
這樣，不僅農(nóng)民、就是礦區(qū)所在政府，也無從分享資源的收益。首先來看農(nóng)民，根據(jù)礦產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，農(nóng)民的土地一旦發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源，就會被政府以極其低廉的價(jià)格征用，因而，資源開采所帶來的任何收益，都跟農(nóng)民無關(guān)。政府最多會為本地安排一點(diǎn)就業(yè)機(jī)會，但這些機(jī)會通常會被各級干部優(yōu)先占用。
資源型依賴城市與農(nóng)民無關(guān)
這些資源型企業(yè)通常會逐漸地演變出一個(gè)城市來，但這個(gè)城市與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、甚至與當(dāng)?shù)卣緵]有關(guān)系，是一種“飛地式”城市。
這些資源性企業(yè)是現(xiàn)代工業(yè)體系的一個(gè)組成部分，為了使其能夠維持對就業(yè)者的基本吸引力，企業(yè)不得不讓礦山職工過上城市化生活。企業(yè)通常利用利潤和上級政府的財(cái)政撥款，建立一整套“小而全，大而全”的自我服務(wù)體系。大中型礦山企業(yè)不僅自辦有各類中學(xué)、小學(xué)、幼兒園、醫(yī)院、食堂等，而且整個(gè)礦區(qū)的交通運(yùn)輸，通訊設(shè)施，供水供電，住房建設(shè)，公安消防，文化教育等均自成體系。這就是“礦山辦社會”的模式，由此形成一個(gè)城市，不少地級市的前身就是由資源開采型企業(yè)的服務(wù)體系演變出來的。
但是，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、甚至當(dāng)?shù)卣慌懦庠谶@個(gè)由企業(yè)所維持的城市化生活之外。農(nóng)民們還是農(nóng)民，他們的身邊出現(xiàn)了一個(gè)城市，但城鄉(xiāng)隔離制度將他們與這個(gè)城市嚴(yán)格地分離開來，他們無從享有城市化帶來的現(xiàn)代福利。
這種城市也無法帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。這些資源依賴型城市的經(jīng)濟(jì)是一種“飛地式經(jīng)濟(jì)”，主要服務(wù)于在行政關(guān)系上隸屬于中央或省政府的大型資源開采企業(yè)之生產(chǎn)及職工生活。因此，城市經(jīng)濟(jì)與周邊地方經(jīng)濟(jì)之間沒有有機(jī)的聯(lián)系。尤其是在權(quán)力控制經(jīng)濟(jì)的體制下，條條塊塊人為地把這種城市變成一個(gè)孤島。這種城市對于周邊沒有輻射力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是高度畸形的，比如服務(wù)業(yè)非常落后，就業(yè)崗位創(chuàng)造能力非常低。因而，它甚至不能解決本企業(yè)員工自然繁殖所帶來的新增勞動(dòng)力的就業(yè)問題，更不要說吸納周邊農(nóng)民，為他們提供機(jī)會了。
當(dāng)然，也不能說資源型企業(yè)對其所在地民眾沒有帶來任何好處。但是，為了這一點(diǎn)好處，礦山所在地民眾還要蒙受巨大的福利損失，它主要表現(xiàn)為生態(tài)破壞與環(huán)境污染。
這種生態(tài)與環(huán)境后果乃是制度使然。為了壓低資源產(chǎn)品價(jià)格，政府在定價(jià)的時(shí)候有意忽視生態(tài)補(bǔ)償、污染處理方面的成本，價(jià)格中根本就沒有考慮這種成本。國有大中型礦山企業(yè)幾乎都不進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償和污染處理方面的投資。這個(gè)成本被政府和企業(yè)精明地轉(zhuǎn)嫁給了當(dāng)?shù)孛癖姟＾r(nóng)民身處工業(yè)化體系之外，以工業(yè)化為唯一重要政治目標(biāo)的計(jì)劃當(dāng)局自然地會把他們視為一個(gè)外在因素。農(nóng)民承擔(dān)生態(tài)與環(huán)境成本，是合乎計(jì)劃體制下的經(jīng)濟(jì)理性的。計(jì)劃體制也必須這樣做，才能維持其高增長的虛假繁榮。
可以說，這是城鄉(xiāng)二元隔離制度的一個(gè)典型表現(xiàn)。資源的全部收益歸國家及其經(jīng)營的企業(yè)，而全部生態(tài)與環(huán)境成本則由農(nóng)民承擔(dān)。農(nóng)民也意識到了自己遭受的損害，并試圖主張自己的權(quán)利。但是，在現(xiàn)有的行政、司法、政治框架中，他們投告無門。很多礦山企業(yè)發(fā)展成為城市，反過來管理農(nóng)民，并且毫不猶豫地維護(hù)礦山的利益。而這也是符合政府的現(xiàn)代化路線的。
在這種情況下，原來生活在礦山資源之上但卻不能通過正規(guī)渠道享受資源收益的農(nóng)民，就以一種非法的方式強(qiáng)行分享資源的收益。在國內(nèi)油田，經(jīng)常發(fā)生有組織的大規(guī)模盜油活動(dòng)；在國有大型煤礦周圍，也總是活躍著盜煤群體。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦或私人煤礦，在不斷地侵入大煤礦的礦層。他們是唯一有效地分享了本來屬于自己的土地上的資源的收益的群體，不過，當(dāng)然，他們的活動(dòng)是非法的，會遭到嚴(yán)厲的打擊。事實(shí)上，礦山企業(yè)都建立了公安部門，其主要任務(wù)就是對付這些“盜竊”國家資源者。
改革就是要承認(rèn)農(nóng)民的權(quán)利
可以說，正是50年代中期以來實(shí)行的資源產(chǎn)權(quán)制度與開采模式，導(dǎo)致資源所在地農(nóng)民無從分享資源開采收益，而被迫承擔(dān)資源開采的生態(tài)與環(huán)境成本。中國工業(yè)化所需要的資源之所以能夠維持低廉價(jià)格，其秘密就在于，通過國家所有權(quán)制度及國有企業(yè)開采模式，政府強(qiáng)行將全部負(fù)擔(dān)甩給了處于工業(yè)化進(jìn)程之外的資源產(chǎn)地農(nóng)民。
80年代之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦的資源型企業(yè)略微改變了資源收益與當(dāng)?shù)卣耆珶o關(guān)的格局。但資源的產(chǎn)權(quán)屬性依舊，城鄉(xiāng)二元隔離制度依舊。這樣，農(nóng)民就依然被排除在資源收益分配格局之外。資源開采依然是農(nóng)村補(bǔ)貼城市，農(nóng)民補(bǔ)貼資源型企業(yè)。
在這種格局下，政府進(jìn)行的資源價(jià)格改革，無助于改變資源產(chǎn)地民眾的福利。因?yàn)椋Y源完全屬于國有企業(yè)所有，價(jià)格提高的收益完全被企業(yè)享有，效益最低的壟斷企業(yè)的收入反而大幅度提高。
還有人呼吁提高資源稅，這確實(shí)可以在一定程度上增加資源產(chǎn)地政府從資源開采中所得到的收益，因?yàn)橘Y源稅是一種地方稅，其初衷就是為了讓地方政府分享資源開采的部分收益。只是該稅的稅率由中央政府確定，收入歸地方政府，而大型資源開采企業(yè)都屬于中央，因而，不難理解，該稅稅率何以一直非常低。因此，調(diào)整資源稅首先要調(diào)整稅法制定程序，即賦予地方以更大的資源稅立法權(quán)。
另一方面，由于缺乏必要的財(cái)政民主框架，即使提高資源稅，資源產(chǎn)地政府新增收入也未必會被地方政府用于增進(jìn)民眾的福利。地方政府主政官員很可能把這筆錢拿來投入到能夠?qū)崿F(xiàn)政績最大化的項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目通常不能實(shí)現(xiàn)民眾福利最大化。事實(shí)上，政府官員實(shí)現(xiàn)政績最大化通常是以損害農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)的。比如，政府手里有了這筆錢，必然大肆投資工業(yè)項(xiàng)目。為此需要征用農(nóng)民土地，而在目前的土地制度下，地方政府必然利用權(quán)力，壓低土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，再制造出一批失地農(nóng)民。農(nóng)民因此而遭受雙重剝奪。
因此，要讓資源所在地民眾、尤其是農(nóng)民分享到資源開采的收益，必須從資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系入手。弱化礦山的國家所有權(quán)，而建立一種當(dāng)?shù)孛癖娍梢苑窒聿糠謾?quán)利的所有權(quán)安排。政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)、牧民對于屬于自己的土地下的礦藏享有一定權(quán)利，國家不再一次性征用蘊(yùn)藏著礦產(chǎn)資源的農(nóng)民土地，而是仍然讓農(nóng)民保留其對這些土地的權(quán)利，并借助這一權(quán)利而持久地分享資源收益。
目前很多人提出，政府應(yīng)當(dāng)改變長期實(shí)行的無償給予國有企業(yè)探礦、采礦權(quán)的制度，實(shí)行礦業(yè)權(quán)有償取得制度。這當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是資源開采制度改革的方向。不過，由此帶來的收入仍然主要?dú)w政府。問題在于，政府是否會將這筆錢用于改進(jìn)資源所在地民眾的福利，用于環(huán)境和生態(tài)恢復(fù)？政府是否有能力培育出一個(gè)分工合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，防范資源產(chǎn)地經(jīng)濟(jì)過分依賴開采業(yè)？鑒于以往的經(jīng)驗(yàn)，對此，人們還是應(yīng)當(dāng)保持懷疑。
正確的做法是讓資源產(chǎn)地民眾直接分享資源開采利用的收益。這樣，他們基于保護(hù)自身長遠(yuǎn)利益的考慮，在出讓資源開采權(quán)的時(shí)候，就會將生態(tài)與環(huán)境成本計(jì)算在轉(zhuǎn)讓價(jià)格中；他們也可以更為方便地監(jiān)督開采企業(yè)，將生態(tài)環(huán)境損害控制在最低限度。他們從資源的部分權(quán)利中所得到的收益，也可以成為本地發(fā)展礦業(yè)之外的經(jīng)濟(jì)的資本，推動(dòng)當(dāng)?shù)氐诙⑷a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或者在環(huán)境惡劣地區(qū)使其有條件遷離。
當(dāng)然，從這種改革中可以享受到好處的，主要是新礦區(qū)。對于舊礦區(qū)，民眾迫切需要的是司法上的變革，即允許他們就自己所遭受的生態(tài)環(huán)境損害向資源開采企業(yè)及其主管部門索賠。
上述改革，因?yàn)樯婕暗降V產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度、涉及到司法制度，難度可想而知。但是，要從根本上理順加工業(yè)與資源產(chǎn)業(yè)的關(guān)系、資源產(chǎn)地農(nóng)民與資源開采企業(yè)的關(guān)系，形成資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)、社會，延續(xù)自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)權(quán)制度就必須改革，也必須讓那些因?yàn)橘Y源開采而遭受損害的民眾獲得救濟(jì)。
作者：秋風(fēng)
[上一頁] [1] [2] [3] [4] [5] [下一頁]
| 
