《中國城市金融生態環境評價》總報告之二

　　相關鏈接：《中國城市金融生態環境評價》總報告之一

　　非均衡制度加大地區金融生態差距

　　課題主持人

　　李揚、王國剛、劉煜輝

　　課題組成員

　　易憲容、曹紅輝、胡濱、余維彬、周子衡尹中立、楊濤、黃國平、袁增霆、沈可挺彭興韻、殷劍峰、曾剛等

　　本報告部分執筆人

　　李揚、劉煜輝

　　通常，在統一的經濟體內部，不僅市場應當是統一的，而且各經濟主體賴以活動的制度環境也應當沒有重大差異。因此，在這樣的經濟體內，因信用等級不同而出現的微觀經濟主體間的個體風險差異是存在的，因經濟周期影響和經濟結構變動而造成的產業之間的風險差異也是存在的，但在該經濟體內部的各個地區之間，不應當存在比較明顯的風險差異。或者說，在統一的經濟體內的各個地區之間，不應當存在明顯的金融生態環境差異。而這正是在世界各國的金融學研究中至今很少見到關于金融生態文獻的基本原因。

　　但是，中國的情況卻顯然不是這樣。如果按照信貸資產質量來衡量，中國地區間存在著巨大的差異。最差地區和最好地區的

　　這種狀況的存在清楚地說明，在中國，為了提高金融效率和管理金融風險，我們的視野必須延伸到地區之間的差異這個結構層面上，換言之，地區間金融生態環境的差異問題，應是我們的研究重點。而進一步研究顯示，中國的地區間發展的非均衡狀態以及由此造成的金融生態環境的巨大差異，歸因于多方面因素。其中，經濟地理與文化差異，地區經濟發展路徑的差異，中央政府所主導的非均衡區域發展策略，以及現行分權體制下各級政府行為的差異等，是最主要的四項因素。

　　區域制度變遷的不均衡性既產生于中央政府推進改革的策略性考慮，更來源于現行體制下地方各級政府行為方式以及努力程度的差異。

　　1、地方政府財權與事權的不對等，造成地方財政緊張

　　在一定意義上，改革開放是一個針對地方的放權讓利的過程。經過20余年的發展，地方享有的由憲法確定的地方立法、司法和行政權力得到較大的肯定和事實上的逐步加強。同時，財政包干政策使得財富較多集中在地方。1994年分稅體制后，地方開始從一個毫無法律人格地位、也不被承認享有獨立利益的車間，開始向一個由中央控股的、擁有合法獨立地位和利益、并可以此與中央及其他地區進行合理利益博弈的子公司演變。加上全國市場經濟體制的推行和政府對于經濟領域改革的主導作用，地方與地方之間的相互競爭也開始浮出水面，形成所謂上有政策，下有對策的格局，促使地方動用一切當地資源(包括司法資源)進行灰色的博弈。在分稅制以前，這種博弈主要表現為擅自減免企業稅收、將預算內收入轉移為預算外收入等；在分稅制以后，則表現為鼓勵企業拖欠中央稅款、謊報收入基數、以及鼓勵地方企業逃廢銀行債務等。

　　由于上級政府在政治上仍然對下級政府享有絕對的權威，分稅制下政府間稅權和支出水平仍然由中央政府決定，而不決定于同級人民代表大會，這就使得中央政府可以改變分配的規則，而上、下級政府的財政卻是相互獨立的，這樣，上級政府很容易把問題盡量往下級政府壓，把資金盡量往本級政府抽調。

　　以上種種現象造成的直接結果是，在各級財政之間比較，越往上級資金越充裕，越往下級財政越艱難(見附圖)。

　　由于地方政府入不敷出，求助中央政府撥款就成必然之勢，中央向地方的轉移支付遂成為地方政府預算收入的重要項目。而在當前情況下，中央財政的轉移支付能力畢竟有限，于是，地方政府自然就要把眼光投向金融資源。然而，隨著改革的逐步深化，金融資源已經基本上按照市場化原則在全國范圍內分配，基于這一機制，金融資源向富裕地區集中便成為必然。在這種情況下，貧窮地區的地方政府便只能通過行政或其它超經濟的手段爭奪區域內國有銀行分支機構的金融資源。這樣看，從某種意義上說，不發達地區的地方政府對國有金融系統之金融資源的爭奪是一種無奈的選擇。說到本質上，在財政產權相對明晰但各級政府各自都存在不同程度的機會主義傾向的情況下，通過金融渠道爭用中央政府金融租金，實際上是地方政府變相地與中央政府進行財政資源競爭的表現形式之一。

　　2、地方政府缺乏正常的市場化融資手段和配套制度

　　在稅收增長緩慢，財政收入不足以滿足地方的財政支出需要時，地方政府就會設法尋找財政收入的替代品。亂收費就一直成為地方政府籌集資金的主要方式之一。我們看到，雖經中央政府多方多次治理，亂收費問題至今仍然難以有效制止。除此之外，地方政府還可以通過間接設立投資公司、采用BOT或信托的方式對部分盈利性項目進行商業化融資。問題在于，對于絕大部分地方公共品而言，由于盈利能力差，建設周期長，風險大，很多地方政府不堪重負。在國內金融市場不完善，以及在合法的融資渠道不暢的情況下，地方政府只能轉而加強對國有金融體系的控制，或者推行花樣翻新的金融創新，試圖用金融手段來替代本應由財政手段發揮的功能。簡言之，對于地方政府來說，實施金融控制是緩解地方財政收支矛盾的一種次優選擇。

　　在發達市場經濟國家，發行市政債券是地方政府進行資本融資的重要方式。然而，這種在國外比較成熟的地方政府融資方式，在中國現行法律中卻是行不通的。在存在著越來越大的客觀需要但正規制度又不允許的情況下，地方政府便會采取各種變通方式來舉債融資。目前，各級地方政府舉債的通行做法是成立各種從事城市基礎設施項目投融資和經營管理的城市建設投資公司，并通過它們來從市場上籌集資金。通過這些投資公司，地方政府事實上直接成為參與市場博弈的逐利主體。

　　另外，我國1995年頒布的《擔保法》規定：除國家規定的需地方政府、財政擔保的向外借款外，在社會經濟活動中，地方財政(政府)不能向國內任何提供資金的單位和個人進行擔保。這意味著，目前我國地方政府的多數債務擔保都是無效的。

　　由于地方政府舉債和擔保舉債都為我國現行法律和法規所不允許，一旦項目沒有實現預期經濟目標并導致地方政府違約，債權人不可能通過司法訴訟程序來要求保護自己的權益。

　　3、GDP 的政績考核導向與屆別機會主義行為

　　在中國目前的政府體制下，作為理性的經濟人，委托人經常會把GDP、稅收增長率、就業率等作為評價和獎懲地方官員的主要依據。在這種政績考核的壓力下，地方政府有足夠的動力利用信息傳遞鏈條過長這一優勢對上級政府隱蔽信息。

　　如果單純站在代理人的角度來看，在同級人大監督缺位的情況下，經過成本--收益計算的最佳對策，是拿出主要精力用于上級政府可觀察和易于觀察的政績顯示。

　　加入任期因素后，地方政府行為就更耐人尋味。由于信息傳遞鏈條過長(上級政府很難做到對下級政府的現場監督)和監督約束不力，地方政府作為理性經濟人，具有強烈的機會主義沖動和強烈的屆別機會主義傾向。

　　與企業剩余索取不同，任期制使得地方政府對財政收入(稅收剩余)的獲取不一定具有連續性，地方官員只有追求再任命，才會有機會享受稅收剩余，而決定再任命的可能因素有地方對政績考察指標的完成情況、轄區公眾的反應和轄區社會形象等等。這是我們看到形象工程、政績工程的制度性根源。

　　政績考察是當期的，但變賣公產卻不受期限的限制，因此，變賣公產便成為地方政府獲得可支配資源的主要渠道。而償債的軟預算約束，也是由各級地方政府主導的投資擴張屢禁不止的強勁動力。

　　4、制度供給的失衡--軟化制度約束環境導致地方政府對制度租金(金融與土地)的謀取

　　在經濟轉型期，中央政府由于無法全面掌握各個區域的具體情況，從而不得不借助代理人(地方政府)臨近現場，通過其能夠掌握較多信息的優勢去推動制度創新。但是，中央政府在預留給地方政府制度創新空間的同時，客觀上也留下了以模糊產權和預算軟約束為主要內容的不規范的制度環境。地方政府迫于財政壓力、轄區間競爭和政績顯示的壓力，力圖謀取現行制度安排中存在產權界定模糊(例如轄區內的土地)和預算軟約束(金融租金)領域的公共資源便成為必要和可能。從近幾年發生的不勝枚舉的事例看，目前這兩個領域已經成為中國現行經濟制度設計中最薄弱的環節，也是經濟轉型過程中傳統計劃經濟因素在不完善的市場經濟條件下的最為突出的扭曲表現。

　　不妨舉農村土地轉變為城市用地的例子來做說明。目前中國的土地產權流轉過程，其實可以用我們在其他經濟領域中司空見慣的雙軌制模式加以概括。在整個過程的起點上，農民拿到的是按照國家牌價確定的土地出讓收益。政府取得土地之后，它反轉來就會用市場價格將之售出，因而得到的是按照市場供求出讓土地所獲的收益(盡管土地價格的形成方式各種各樣，名稱也五花八門，其實質都是政府定價并獲得土地用途轉換的收益)。無疑，后者(市場價格)要比前者(國家牌價)要高得多。也就是說，依憑土地產權的缺陷，各級政府占有了土地收入的絕大部分。我們認為，在從2002年開始的本輪經濟周期中，地方政府所以熱衷于以各種形式的開發區建設和市政建設名目來跑馬圈地，并且在中央政府的嚴令下屢禁不止，其根本的原因就在這里。

　　問題還有復雜之處。土地是不可再生資源，也是最基本的生產要素。作為人類一切經濟活動的承載物，土地從來就是最優良的信貸發放標的物。這樣，政府掌握了土地，也就掌握了對地區金融資源的配置權。由于企業拿到土地之后便可持之到銀行要求相應的貸款，因而，土地批租權實質上就演變成地方政府取得信貸的權利。政府及相關官員可以根據自己晉升的目的，對不同企業給予不同的安排。結果，往往是資本密集型、高能耗、高產值的大型企業很容易用較低的價格取得土地，而處于發展初期的中小企業卻得不到政府應有的支持。于是我們看到，被政府的資源控制權所挾持，大量企業特別是民營企業不得不以變異的行為另求他途。

　　在這里，我們看到這樣一條清晰的邏輯：土地控制(資源配置權)→吸引金融資源→資金投向資本密集型產業→區域重復建設、產業同構、投資過熱→宏觀調控→產能過剩→銀行壞賬→金融風險累積。

　　再看中國金融體系的軟預算約束及金融租金的產生。

　　在1994年國有銀行開始商業化改革之前，我國的金融資源是被中央政府高度集中控制著的。在一個相當長的時期中，國有銀行的基層單位基本上沒有自身獨立的利益，它們的全部功能，就是一方面按照計劃向本地居民攬取儲蓄并將之上交總行，另一方面按照上級的計劃將配給的貸款額度投入國有企業和政府希望發展的重點項目。在這里，銀行實質上承擔著政府分配金融資源的任務，其基層機構更只是完成計劃的工具。

　　從1994年開始的國有銀行體制改革，在相當程度上改變了上述狀況。但是，由于銀行并不真正為其吸收存款的安全負責，同時也不真正為其貸款的風險負責，其預算約束依然硬不起來。而所謂銀行的預算軟約束，事實上正是政府干預金融活動的另一種表述。

　　與傳統體制相比，正在改革過程之中的商業銀行的經營行為已經有了較大的變化。但是，在現代公司治理結構尚不完善的前提下，由于國有商業銀行的分支機構掌握著一定的配置金融資源的權利，由于大量的以地方資本為基礎且主要服務于地方的金融機構紛紛建立，在中央政府逐步放棄一部分對金融資源的控制權的同時，地方政府在一定程度上承接了干預金融活動的權利。

　　不過，由于地處一隅，地方政府干預金融資源配置的形式有了變化。一方面，它們可以用優厚的配套條件或其他因素來誘引銀行在本地投入金融資源，另一方面，它們則更多地通過默許、容忍、甚至鼓勵本地企業用展期、拖欠、甚至逃廢債的方式來謀取全國性金融資源。由于國有銀行的預算約束仍然是軟的，由于中央有關當局用無窮盡的救助措施一次又一次地容忍甚至確認了這種軟預算約束，地方政府的這種攫取全國性金融資源的手段總能夠奏效。在這種格局下，地方國有企業(甚至非國有企業)的融資成本和金融風險仍然會由國有銀行承擔，而且最終還是會轉嫁給中央政府，從而，國有商業銀行事實上蛻變成為地方政府的第二財政。

　　簡言之，在現行金融體制下，地方政府爭奪國有金融機構的金融資源事實上是一種高收益、低成本的理性選擇。這意味著，要想改變這種狀況，我們必須在政府制度上動大手術。

　　非均衡區域發展策略付出哪些代價

　　在政府主導的強制性制度變遷的格局下，中國地區間的差異在一定程度上是由政府在推進改革過程中的策略性考慮造成的。我們認為，各種各樣的特區和試點地區的設置，出于各種考慮的區域優先發展戰略，至今仍在發揮實質性影響的財政分灶吃飯體制，政府投資的重點傾斜，國有企業之區域分布的偏頗，以及難以勝數的差別性安排(偏向地區和部門的優惠政策和制度)等等，可能導致了各個地區之間經濟運行和金融運行的制度環境的極大差別。

　　1、讓一部分人先富起來與漸進式改革路徑

　　在讓一部分人先富起來發展策略觀的指導下，我國的體制變革始于東部沿海地區，并且在起步階段，那里還相應地得到了一系列傾斜性的政策扶植，亦即賦予了與其他地區不同的發展機會。比如說，在其他內陸地區仍然按照計劃經濟體制運行的時候，東部沿海地區計劃調節特別是指令性計劃調節的范圍已大大縮小、市場比重則大大提高了。

　　從總體上講，我國地區發展差距的擴大是在有利于促進經濟總量增大(迅速做大蛋糕)和總體經濟效益提高的背景下發生的，這與傳統的地區發展模式存在本質區別。在傳統計劃經濟體制下，雖然形式上可以縮小、甚至消除地區間發展的不平衡，但這種平衡實際上是以犧牲整個社會的發展為代價的，并且以扭曲的方式造成地區發展不平衡。就此而論，讓一部分人先富起來的安排是一種非常務實、有遠見且具有可操作性的戰略。

　　從實際操作過程來看，企業改革是伴隨著價格改革同行的。因此，在企業改革方面獲得先行權利的地區，在價格改革方面也獲得了某種優先權。顯然，在長期短缺的賣方市場條件下，獲得優先改革價格的權利，事實上就是獲得優先漲價的權利；而價格優先上漲的地區，事實上就獲得了來自價格尚未發生變動之地區提供的價格補貼。而率先開放的地區則以自己的終端產品在國內市場上攫取暴利，且先行建立起市場經營體制，進一步確立了在賣方市場向買方市場轉變過程中的競爭優勢。

　　無論在理論上還是在實踐中，優惠政策、先富起來政策與漸進式改革之間，都存在必然聯系。由于優惠政策分布不均，漸進式改革策略才可操作。在全局利益的總目標下，犧牲局部利益是必然的。應當說，這種局部率先推進的改革策略，客觀上產生了拉大了東、西部地區間經濟發展水平差距的效果。

　　2、東部沿海地區制度創新與市場機制的先發優勢

　　從本質上說，市場力量的作用是趨向于不平等的。在體制變革初始階段產生的我國地區之間發展機會的非均等性，還會進一步產生循環積累擴散效應，從而使東部沿海地區的發展機會越來越多，而其他內陸地區的發展機會則相對減少。在相當長的時間里，東部沿海地區的經濟發展更多產生的是聚集效應：它們在大量吸引內陸地區的人才、資金、資源的同時，似乎并沒有反轉來對內陸地區產生明顯的擴散效應。這是因為，東部沿海地區雖已得到迅速發展，但尚未進入成熟發展期，其產生擴散效應還有待時日。另外，由于開放政策的大力推行，并基于比較優勢，在市場和市場經濟相對發達的東部沿海地區已形成若干規模巨大的經濟中心，而其他地區只能屈就于成為它們的經濟外圍地區。

　　這種優勢在市場主導的資金流動方面表現得尤為明顯。在整個20世紀90年代，東部沿海地區金融市場及多樣化金融工具快速發展，并為資金跨地區流動不斷開辟新的渠道。此外，東、西部外資優惠政策和投資環境的地區差別也對資本投向發揮著重要影響。而資金流動市場化的逐步深入，使得內陸地區資金短缺的固有缺陷更顯嚴重了。

　　簡言之，東部地區從先行改革中獲得的制度優勢和增長效應是巨大且持久的，盡管中央政府從1990年代中期以來在資金和政策層面上加大了對內陸地區的多方面支持，并先后啟動了西部大開發和振興東北老工業區的國家戰略，但是較之已經初步建立了市場機制的東部沿海地區而言，它們的發展劣勢依然是明顯的。

　　3、知識與思想觀念的先發優勢和累積效應

　　改革開放以來，在制度創新方面，中央一直提倡解放思想，大膽實踐，但由于東部沿海地區與內陸地區在傳統體制和傳統文化的積淀與累積效應上的不同，由于改革起步的時間不同，內陸地區事實上仍然難以真正解放思想和邁開改革步伐。因此，1990年代區域經濟發展差距的擴大，還可歸因于東部沿海地區知識經濟增長的力度較大。

　　漸進式改革取向率先在東部沿海地區引起了廣泛的制度創新活動：大力發展非公有制經濟，調整所有制結構；建立現代企業制度，塑造微觀市場主體；培育和開放市場尤其是資本、人才等要素市場，解決地區經濟發展中金融資源和企業家資源的約束；轉變政府職能，為企業創造良好的發展環境，等等。通過這些制度創新活動，不僅使東部沿海地區獲得了制度和市場機制優勢，而且還獲得了市場知識積累和思想觀念創新的累積效應。

　　改革開放以來，內陸地區的體制改革顯然落后于東部沿海地區。根據國民經濟研究所市場化指數課題使用25項客觀指標進行度量的結果，各省、自治區、直轄市2000年的市場化指數(記分區間0-10分)，按東中西3個地區分組平均，分別為7.16、5.47、4.71。這反映出絕大部分東部省份不僅經濟發展程度比較高，而且在市場化進程中也走在中西部前面。中西部省份市場化程度與東部差距較大的地方主要是非國有經濟的發展和要素市場的發育程度，但在政府與市場的關系、產品市場發育、市場中介組織和法律制度環境等方面也都存在明顯差距。

　　總之，在中國的制度轉軌時期，中央政府所主導的非均衡區域發展策略使得地區經濟發展差距的拉大在某種程度成為一種必然。在確認這種事實時，我們絲毫沒有責難這種發展戰略的意思，相反，我們認為，對于中國這種幅員遼闊，地區間差異甚大的國度來說，實行非均衡策略，是一種高瞻遠矚的發展戰略。舍此，我國的經濟不可能獲得如今這種發展。本研究的目的僅僅在于說明，目前我國的區域經濟發展差距拉大，并不僅僅是由于投資、財稅和外匯使用等方面的政策差異造成的，東部沿海地區經濟從先行改革中獲得的制度創新優勢與增長效應要比優惠政策得到的增長刺激更有意義。因此，更為積極地推動內陸地區的體制改革(包括推進市場化改革，促進非國有經濟發展，提高企業管理水平和政府服務水平，改革科技開發體制，以及加速城市化建設的步伐)，是我們下一步改革需要特別加以注意的問題。

　　(這里刊登的是精華本，本報告全文詳見本報中國

　　地區文化與發展路徑差異

　　經濟地理與文化(歷史、傳統、習俗、倫理規范、道德習慣等)的差異，是造成各地金融生態環境差異的非制度因素。研究顯示，地理、歷史、文化都在一定程度上影響著地區制度變遷的難易程度、發展方向和變化速度。

　　我們不妨舉例子來做說明。浙江省地處東部沿海，資源貧乏。改革開放以來，依靠企業制度創新和政府職能轉換，那里的民營經濟得到了蓬勃發展。在那里，只要政策有所放寬，歷史傳承下來的自組織機制就會有效運轉，以至于浙江省在改革開放近30年來獲得中央的優惠政策最少，但卻實際上成為比較成功的自組織市場經濟形式的試驗場。尤其是在溫州，早在改革開放之前就不時推出制度創新，更在改革之后形成了名聞全國的溫州模式。深究起來，推動該地區發展的正是這是那些非正式制度，包括浙江歷久不衰的重商文化傳統。

　　對于自然稟賦和歷史傳承比較接近的地區而言，由于選擇了不同的經濟發展路徑，也可能形成較為明顯的區域經濟運行模式的差異和金融生態環境差異。不妨以在中國改革過程中形成的兩個著

　　從本質上說，浙江模式是一種市場解決、自發自生和自發組織的模式。在其中，政府的作用雖然重要，但主要發揮促進性、輔助性、倡導性和主持性的作用，而不是經濟管理作用。政府的經濟促進作用不同于其經濟管理作用。所謂著眼于促進，主要體現在：首先，政府致力于維持一個公平、公開、公正的市場競爭秩序；其次，在市場失靈或競爭失靈時可采取與市場一致的過程政策，其目的在于最低限度地介入經濟過程--這種介入將盡可能避免扭曲經濟的正常運行秩序，而致力于為市場競爭打通道路，并以此為限。

　　蘇南模式則不同，它本質上是政府直接從事經營活動。簡言之，在蘇南地區，村、鄉、鎮政權對鄉鎮集體企業的實際干預和控制是相當嚴密和堅實的，在那里，事實上形成了一種(準)地方政府的地方產權制度，這種對鄉鎮集體企業的地方產權制度安排在精神上與中央或地方政府對國有企業的產權制度安排有異曲同工之妙：它們都有著政企不分的問題、因而時而產生低激勵甚至負激勵效應。

　　必須看到，在經濟發展的不同階段，政府所發揮的作用及其市場效果是不一樣的。經濟騰飛之前和初期，市場尚不完善。這時，借助政權的力量，集中動用一切可動用的資源，包括權力資本或政府干預資源，可能產生立竿見影之效。但是，隨著市場規范化和經濟一體化程度逐步提高，隨著一些市場扭曲因素得到糾正，隨著優勝劣汰機制逐漸發揮作用，地方政府較深的干預和參與就可能產生不良效果。這時，只有交易成本較低的企業才能最終勝出。

　　經濟體制方面的差別直接形成了金融生態環境方面的差異。越來越多的證據顯示，民營經濟的發展，有直接夯實地區信用文化基石的積極效果。這是因為，由于長期在意識形態上受到歧視，我國的民營經濟一直是在夾縫中艱難地生長的。在如此惡劣的環境之下，民營經濟要想獲得正規金融部門的支持，非有良好的技術基礎、管理嚴密的企業組織、廣闊的市場前景和良好的信用記錄不可。更重要的是，要想獲得正規金融體系的長期支持，它們必須不斷、反復地證明自己擁有遵守信用紀律的優良記錄和相當硬的預算約束。至于從非正規金融體系獲得金融支持，情形也大致相仿。

　　我們看到，基于不同產權之上的金融生態環境的差別已經通過金融資產不良率的差別在江浙兩地顯示了出來。例如，2004年，浙江全省金融資產不良率為2.6%，而江蘇卻高達8.85%，超出浙江近6個百分點。應該說，江浙兩省經濟增長與金融生態環境的較大反差，其重要的原因之一，就在于兩省民營經濟發展的差距。(中國社會科學院金融研究所中國城市金融生態環境評價課題組)(來源：上海證券報）