環保新力量登場幕后 外界稱其摸的都是老虎屁股

　　□本報駐京記者　鄧瑾

　　編者按　　

　　1月18日，國家環境保護總局在京宣布停建30個違規建設項目。這些項目包括裝機容量僅次于三峽工程的國家發展戰略性項目金沙江溪洛渡水電站，包括趕著電力緊缺投資上馬的 地方電力項目，包括為三峽工程配套的延伸性投資項目，牽涉到8個省、三大電力公司以及與國家環保總局同屬部級單位的長江三峽工程開發總公司，堪稱史無前例。

　　引人關注的是，是次叫停的30個項目中有26個是電力項目。僅僅是一個月前，國務院剛剛出臺了32號緊急文件，這個文件披露去年全國違規上馬的電站項目投資總額高達6000億元，并且特別指出其中有4200億元來自銀行貸款，文件要求堅決制止電站項目無序建設。這種背景下，環保總局出手叫停違規項目，人們相信不僅是環境保護行政主管部門法定職能的正常回歸，而且隱含著未來國家宏觀調控政策的市場化和法制化轉型。

　　為此，本報特別組織了專題報道，以饗讀者。

　　向來被視為“弱勢”的國家環保總局此番拍案而起，雖然出人意料，但實際上，環保總局已在執法思路、法制建設以及建立公眾同盟軍等多方面醞釀良久　　　　

　　1月24日早上9點，當人們在這個周一陸續趕到辦公室的時候，國家環境保護總局的網頁上剛剛發布了一條消息：環保總局副局長潘岳稱，在1月18日叫停了沒有經過環境影響評價就違法開工的30個項目后，已有22個項目停止了工程建設。

　　其中叫停項目最多的江蘇省態度積極。江蘇省省委書記李源潮和省長梁保華對曝光的7個違法開工項目迅速作出批示，要求停建整改。

　　該消息還稱，已有20個項目提交了檢查報告。

　　和6天前環保總局高調宣布叫停30個違規項目，掀起一場“環保風暴”相比，這條后續消息的出臺顯得克制和低調。

　　至今，許多接近環保總局的人士都用諸如“猛”、“勇敢”、“有點出乎意料”等詞匯來形容是次環保總局史無前例地行使法律賦予的“一票否決權”和執法權，即對沒有通過環評審批的項目，環境保護行政主管部門可以“責令停止建設”。

　　而且，環保總局這次摸的都是老虎屁股。1月18日環保總局單方面叫停的30個項目，個個來頭不小，投資規模幾乎都達數億乃至上百億元，其中有26個是電力項目。排名榜首的是國務院已經批準立項、靜態總投資達到446億元的金沙江溪洛渡水電站。

　　在當日環保總局的新聞發布會上，45歲的副局長潘岳堅定地說：“環境影響評價不是橡皮圖章，對違反環評法的行為必須堅決制止。”

　　“作為分管環評的副局長，我可以告訴大家，國家環保總局將分期對違法建設項目進行清查，發現一個處理一個，發現一批處理一批，決不手軟。”潘岳說。

　　如此強硬動作似乎從來不是國家環保總局的專利。一位接近該局的專家說：“環保總局長期以來受制于各個部門。很長時間以來，環保總局只是批評批評而已。”

　　據說，兩位中央領導此后對環保總局的舉措作出了肯定的批示。不過盡管如此，迄今仍有8個項目沒有停工跡象。有三個項目上榜的長江三峽工程開發總公司總經理李永安對媒體堅稱，“公司承建的三個電站不存在環保違法。”這三個電站就是排名前三的溪洛渡水電站、三峽地下電站和三峽工程電源電站。

　　如果說，環保總局是靠敢于在那些違法大項目上重申環境影響評價法賦予自己的權力而博得社會一片喝彩的話，那么，對那些可能不服的項目的應對和處理則考驗著該局的執法能力和權威。

　　中國能源網CEO韓曉平擔心：環保總局的執法手段有限。他介紹說，歐洲環保部門的執法機制更有效。因為他們通常是把能源和環境放在一起組成“能源環境部”，因為大部分環保問題都跟能源有關系。這樣，如果有破壞環境的事情發生，能源環境部可以切斷其能源供應。

　　暫擱怒江建壩催生“同盟軍”

　　如果把1月18日的“環保風暴”放在一個稍長的時間背景下———比如說一個月———考察的話，不難發現，這只是環保總局在一個月內連燒的有關環評的第三把火。

　　第一把火是2004年12月9日，環保總局發布了《嚴格電站環評項目堅決制止電站無序建設》，強調環境影響評價要有法必依。

　　接著，12月27日，該局又向公眾通報了68家不合格環評單位的處理情況，要求全面整頓環評行業秩序，堅決查處違法違規單位和行為。

　　經過前兩把火的鋪墊后，第三把火才達到高潮。

　　值得一提的是，這三把火都跟一個人關系密切。那就是一個多月前剛剛分管環評的環保總局副局長潘岳。

　　但是，如果我們把這次的“環保風暴”放在一個更長的時間背景下———比如說一年———考察的話，其實是可以清晰地找出環保總局雄起的路線圖的。

　　標志性事件就是：2004年2月，怒江建壩方岸在環保NGO(非政府組織)和環保總局的強烈反對中被暫時擱置。

　　2003年8月，國家發改委在北京主持召開《怒江中下游水電規劃報告》審查會。會議通過了怒江中下游兩庫十三級梯級開發方案。該工程比三峽工程(總裝機容量1820萬千瓦)規模還要大，達到2132萬千瓦，年發電量為1029.6億千瓦時，是三峽的1.215倍，但投資比三峽小，靜態總投資為896.46億元，而三峽工程的靜態總投資根據1993年5月的價格為900.9億元，動態總投資控制在1800億元以內。

　　怒江大壩最積極的推動者是當地政府。2003年10月，云南省曾委托國電北京勘測設計研究院提交了一份名為《怒江中下游流域水電開發與環境保護情況簡介》的報告，其中在“怒江開發的評價”項下算了一筆賬：“怒江全部梯級開發后每年可創造產值340多億元，直接財政貢獻可以達到80億元，其中地稅年收入可以增加27億元。”

　　目前怒江州財政收入僅為1億元左右，財政自給率為14.7%。2002年末，怒江州還有22萬人處于貧困線下，占農業人口的50%以上，存在大量貧困人口，其貧窮落后程度超乎許多人的想象。

　　當時，環保總局有官員以怒江是中國僅存的兩條原生生態河之一為由堅決反對，無奈，他的聲音太微弱了，他需要更多的支持。于是他撥通了環保組織“綠家園志愿者”負責人汪永晨的電話。

　　汪永晨后來回憶說：“我的朋友說，他在國家發改委開會，孤軍奮戰，‘環保總局一定要守住’，并且非常急需我幫忙找一些熟悉怒江的專家學者，他要反擊！”

　　在“綠家園志愿者”、云南大眾流域等多個民間環保組織的積極奔走之下，越來越多的學者、媒體參與到反對怒江建壩的呼吁中來，國家林業局高級工程師沈孝輝還在2003年“兩會”期間成功地將反對提案提交給了全國政協委員和全國人大代表。這個渠道來自于全國政協委員、同時也是環保組織自然之友的負責人梁從誡。

　　而2003年9月3日、10月20-21日，國家環保總局分別在北京和昆明就怒江水電開發問題召開了兩次專家座談會。兩次會議的場面都異常激烈，以云南本地專家為主的支持建設派和以北京專家為主的反對建設派針鋒相對。

　　支持者認為，建水電站可以發展當地經濟，提高當地人的生活水平，而反對者提出，國內外很多事實已經證明，“水電扶貧”很可能是一廂情愿。

　　《中國水危機》一書的作者馬軍等人在考察了川西北多個將建或在建的大型水電工程后得出結論：50年來，中國大型水電工程共有1600多萬移民，其中有1000萬人處于貧困之中。

　　就在雙方僵持不下的時候，轉折點出現。2004年2月中旬，主張建壩的國家發改委上報國務院的《怒江中下游水電規劃報告》未獲通過，溫家寶總理對規劃的批示是“對這類引起社會高度關注，且有環保方面不同意見的大型水電工程，應慎重研究，科學決策”。

　　社會組織的活動和聲音影響了中央政府的決策，這在中國還是第一次。通過這次標志性的，甚至具有里程碑意義的事件，環保總局進一步認識到，并多次強調公眾參與的重要性。“同盟軍”的概念由此催生。

　　“環保總局太小了，才200多人，執法力量太弱了。”清華大學法學院教授王明遠說。他介紹說，美國有聯邦環保局和地方環保局，而聯邦環保局又有華盛頓總部和地區辦公室，光華盛頓總部的雇員就有近1萬人。

　　潘岳在“環保風暴”當日接受媒體采訪時也再次強調同盟軍的作用。“建設項目數量龐大，僅靠政府去監管顯然力不從心。”所以，“要通過環評和‘三同時’制度建立一個平臺，作為聯系和團結媒體、學者、人大、政協、NGO、民眾等同盟軍的手段，發揮同盟軍的作用。”

　　能源危機凸顯環保需要

　　不可否認的是，環保總局作用的凸顯跟中國這兩年面臨的能源危機密切相關。

　　2003年，新一屆政府在SARS之后推行新的執政理念“科學發展觀”，提出了包括統籌人與自然和諧發展在內的“五個統籌”。2004年在經歷了包括煤電油等資源全面短缺之后又提出要發展“循環經濟”，要求加快轉變經濟增長方式，以最小成本獲得最大的經濟效益和環境效益。

　　正是在這樣的背景下，環保總局副局長潘岳不失時機地推出了兩個環保新理念，并引起了社會廣泛關注。

　　2004年4月，潘岳在媒體上撰文，提出“綠色GDP”概念，希望將環境要素納入國民經濟核算體系。“我們從GDP中，只能看出經濟產出總量或經濟總收入的情況，卻看不出這背后的環境污染和生態破壞。”潘岳寫道。

　　由于沒有將環境和生態因素納入其中，現行的GDP核算法并不能全面反映國家的真實經濟情況，核算出來的一些數據有時會很荒謬，因為環境污染和生態破壞也能增加GDP。例如，發生了洪災，就要修堤壩，這就造成投資的增加和堤壩修建人員收入的增加，GDP數據也隨之增加。再例如，環境污染使病人增多，這明擺著是痛苦和損失，但同時醫療產業大發展，GDP也跟著提高。

　　“中國在20多年來是世界上經濟增長最快的國家，但這‘增長’是通過多少自然資本損失和生態赤字換來的呢？”潘岳質問。

　　綠色GDP引發了媒體和公眾的廣泛討論，但潘并沒有止步。2004年10月，他再次拋出了一個全新觀點，指出環境不公加劇了社會不公，“某些人的先富犧牲了多數人的環境，某些地區的先富犧牲了其他地區的環境”。

　　潘岳甚至還把該觀點上升到“文明轉型”的高度上。他說，環保不僅是一門專業，更是一種理念，一種文化，即人與自然、人與人、可持續發展的環境文化，而這需要形成新的是非判斷標準和行為導向的準則，那就是過一種環保的、關愛他人的、更加注重精神超越的新生活方式。

　　很多人注意到，在中國內地的官員里，潘岳的直言不諱確實與眾不同。且不論他此前擔任《中國青年報》副總編輯和國務院經濟體制改革辦公室副主任時的激情澎湃和直言不諱，即使2003年3月轉任國家環保總局副局長之后，他也總能跳出固定的思維定勢。

　　2004年5月，潘岳在某個場合大聲疾呼：“如果我們繼續走傳統工業文明之路，就不可能實現可持續發展，因為中國的人口、資源、環境容量已到支撐的極限，可持續發展與新能源使用成為我們惟一的可行之路。”

　　英國《金融時報》隨即撰文說：“昨天發表的這個主張，并非某家環保團體理性思考的結果，而是中國共產黨政府下屬機關國家環保總局的結論，該機構從不以一語驚人聞名。”

　　法律護航

　　更新發展觀和生活方式離不開法律手段的支持。讓國家環保總局雄起的法律保障是《中華人民共和國環境影響評價法》。

　　2003年9月1日開始實施的這個環評法，賦予了環評在項目審批上的“一票否決權”，即沒有通過環評審批的項目“審批機關不予審批”。

　　2004年7月，備受社會矚目的《國務院關于投資體制改革的決定》出臺，該決定更多地被專家解讀為“審批體制改革”。國家發改委對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。

　　在放松審批管制的同時，對土地使用和規劃，以及環境影響評價的審批不僅沒有減弱，反而得到了加強。

　　環評成為所有建設項目都需要先過的一道門檻。

　　但是，一方面是政府越來越重視環境問題，法律也賦予環保部門更大的權力，另一方面，項目單位和地方政府由于慣性和內在的發展經濟的沖動而漠視環保部門權力的現象卻普遍存在。

　　“在2003年9月1日環評法正式生效之后，還出現了這次查處的30個違法開工項目，是發人深省的，它說明環評法的實施還任重道遠。”1月21日，包括自然之友、北京地球村、“綠家園志愿者”、國際河網等56個民間環保組織在“環保風暴”后發表的支持宣言中說。

　　“這次舉措至少讓公眾知道了還有一個環評法。”環保總局正司級巡視員牟廣生對記者說。

　　潘岳在接受記者的采訪時也清楚地表明這個觀點。“這一次，我們堅決叫停30家未經環保審批的違法開工項目，就是要堅決捍衛環評法的嚴肅性。”

　　下一個突破口：聽證會

　　但是捍衛環評法嚴肅性的努力決非易事。就像前文中國能源網的韓曉平所說的，國家環保總局在執法上的手段有限。

　　而且權威的建立也并非一朝一夕。三峽總公司的總經理在得知其管轄的3個電站被公布違法之后，首先想到的是馬上找國家發改委的官員詢問。另有知情人士對記者說，有電力公司老總在被點名后馬上就去發改委問理去了。

　　記者希望從國家發改委的新聞發言人處詢問發改委的態度，但至截稿時仍未果。

　　事實上，知情人告訴記者，國家發改委有一個環境司，該司和環保總局在環評上的審批權界定上并不十分明確。原來發改委在項審批權上的話語權遠遠超過環保總局，現在，環保總局依法要從發改委那兒分權，很自然兩部門的關系如何協調也令人關注。

　　在怒江建水電站一事上，兩者看法也不一致。而且，怒江一役，環保總局明白了NGO和公眾參與的重要性，而地方政府和有關部門也認識到了這點。

　　“怒江？離成功還遠著呢。現在他們都悄悄地干。”“綠家園志愿者”的汪永晨對記者說。

　　據記者了解，盡管去年年初該項目暫時擱置，但是國家發改委以及當地政府的努力一直沒有停止。特別是去年普遍的“電荒”現象，讓分析家們認為，政策的決策天平有擺向“放行”那一邊的可能。

　　去年11月13日，由國家發改委能源局牽頭組織的“怒江流域規劃評價專家審查會”在北京召開，最新的《怒江水電項目規劃環境影響評價報告》已經在此次會議上出爐。

　　汪永晨質疑那次怒江水電項目專家審查會開得“非常奇怪”，參會的多是支持怒江水電的專家，而且是在開會的前兩天才收到通知。

　　與會代表云南大學生態與動植物研究所所長黨承林教授也說，他是在會議召開前突然得到通知趕來北京的，在會上發放了由國電公司北京勘測設計研究院和華東勘測設計研究院負責作出的環評報告和其他一些相關資料，會議結束之后都被收走，因此他甚至不能回憶起這次會議的全稱。

　　汪永晨反復強調，我們民間環保組織不是認為發展水電不可以，但一定要符合游戲規則，必須規范。

　　本來，有理由相信，環保總局是要謀求一次對怒江項目的聽證會的。

　　去年11月，潘岳副局長曾對媒體表示，希望2004年年底或2005年年初，我國有爭議的大型建設工程都將舉行環保聽證會，讓公眾來參與決策。

　　雖然此番表態并沒有列出具體項目，但據推測，很可能指的就是怒江項目。

　　2004年7月1日，國家環境保護總局開始實施根據行政許可法和環境影響評價法等法律制定的《環境保護行政許可聽證暫行辦法》。該辦法確定了兩類建設項目和十類專項規劃將實行環保公眾聽證。兩類建設項目為：對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的大中型建設項目；可能產生油煙、惡臭、噪聲或者其他污染，嚴重影響項目所在地居民生活環境質量的小型建設項目。十類專項規劃為：對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃。

　　但是本周記者從可靠渠道獲得的消息稱，有關方面已經宣布，怒江項目將不會舉行聽證會。

　　但是，有沒有對其他項目進行環保聽證會的可能呢？

　　在這次“環保風暴”后，記者接觸到的環保人士和環保總局的官員，都更看重環評制度的長效機制，而不是運動式的“風暴”。而這里的突破口也許就在于公眾知情權和聽證會。

　　有人建議，希望環保總局對所有進行環評審批的項目上網，公布其環評內容，并隨時公布其審批進程。另外，在適合的時間針對合適的項目召開一個聽證會，以確立利益相關人的表達協商機制。

　　盡管大部分人對環保總局行使權力的舉動感到鼓舞，但也有人說，環保總局有可能是藉此來樹立本部門的權威，并獲得環評審批權帶來的部門利益。“只要香燒到了環保總局，就沒事了。”有網民發帖說。

　　“環保部門恰恰最沒有部門利益，因為環境是子孫后代的，是長遠的。”環保總局的牟廣生對記者說。

　　清華大學的王明遠教授也同意政府應該加強在環境保護上的執法力度。“全能政府變成有限政府，就是要從競爭性市場領域退出，而把精力投入到諸如環境保護等這些市場失靈的領域中去。”

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