《財經》最新封面文章：金融腐敗求解(3)

　　二、金融監管腐敗

　　“逼良為娼”或“警匪一家”

　　[編輯說明]

　　金融監管腐敗研究，包括對不同監管機構之間差異的研究。研究表明，多數人認為金融監管腐敗嚴重，而且被監管機構超額利潤越高，則監管腐敗越重，是為“下游關聯效應”。于被監管者一方，存在面對現存管制被迫行賄的“逼良為娼”，以及為尋求違規庇護的主動行賄的“警匪一家”；于監管者一方，則因事先是否設租，存有“貪贓枉法”與“貪贓不枉法”之別。

　　研究還證實，近四分之三的公眾認為金融腐敗程度很高，壓倒多數的人認為證券監管機構的腐敗程度高于保險及銀行監管者。在被監管的金融機構中，證券公司相對腐敗程度為最；在存款類金融機構中，農村信用社相對腐敗程度為最。

　　[論述概要/謝平陸磊]

　　我們的研究從監管與被監管者關系出發，分析兩者間存在的脅迫與共謀關系，尋找金融監管腐敗的邏輯線索。我們通過對比金融監管行為與其他政府部門(如工商行政管理、稅收、財政項目投入和扶貧)腐敗的差別，認為金融監管與金融機構間存在的權力交易，主要體現為“脅迫”與“共謀”兩種情形，并進一步比較銀行監管腐敗與證券監管腐敗的部門差異。基本結論如下：

　　——作為賄賂的供給者，金融機構存在兩類行賄行為，一是為了開展新業務而不得不承受的監管當局設租盤剝(脅迫)，二是為了對自己的違規行為尋求監管庇護而進行的主動行賄(共謀)。

　　——監管當局的受賄行為也相應分為兩類，一是通過設租進行的貪贓而不枉法的行為，即行政審批中的受賄行為；二是通過收取賄賂而進行的貪贓枉法行為，即以保護違規機構所換取的個人好處。具體而言，由于監管中存在的設租行為，致使被監管對象不得不花費更多的成本以尋求正常業務開展，這就導致了監管部門的“貪贓而并不枉法”的行為。

　　同時，由于被監管對象可以從違規行為中獲益，為了尋求監管庇護，其另一部分賄賂就變為與監管機構共享違規收益的行為，這就導致了監管當局的“貪贓而且枉法”的行為。前者可稱“逼良為娼”，而后者當為“警匪一家”。

　　——在反腐敗機制上，稽查、高薪養廉和嚴格懲處都是可取的措施。

　　——金融監管腐敗與被監管對象行為存在“下游關聯”效應，下游被監管機構超額利潤越高、違規動機越強，相應監管部門的腐敗傾向越高，因而銀行監管腐敗與證券監管腐敗存在量的不同。

　　——監管腐敗程度與監管權力介入市場的直接程度有關，能夠直接決定融資便利的監管部門被腐敗侵蝕的可能性越大，因而銀行監管腐敗與證券監管腐敗存在質的差異。

　　從改革進程看，隨著間接貨幣政策取代信貸規模管理，銀行監管者直接干預銀行類機構資金和業務運作的程度越來越低，而證券監管部門一直具備從證券發行到機構管理的重要權限，所以其權力的直接性更高，因而腐敗傾向也更高。另一方面，監管部門與被監管對象的關聯性腐敗也論證了監管當局與被監管機構間的利益共同體關系，監管關系往往被共謀關系所取代。

　　[調查介紹]

　　研究者選取了全國29個市(地、盟)的人民銀行、國有商業銀行、政策性銀行、股份制商業銀行、城鄉信用社、企業(含上市公司)、農戶和個體工商戶進行了問卷調查。其中與金融監管腐敗有關的實證結果，部分地印證了上述理論分析結論。

　　1.金融監管腐敗程度評價

　　實證研究金融監管腐敗的第一個問題是判斷監管腐敗的存在性。

　　調查表明，11.6%的被調查對象認為金融監管部門的腐敗程度高到不可容忍；25.9%的人認為監管腐敗非常高，但是可以容忍；35.7%的人認為腐敗比較高，但是在感覺上已經麻木了；只有26.8%的人認為監管腐敗比較低。這說明接近四分之三的公眾認為金融腐敗存在而且比較嚴重(參見表2.1)。

　　2.金融監管腐敗部門對比

　　隨之而來的一個問題，是對各類金融監管部門相對腐敗程度進行判斷。如果它們是無差異的，那么部門特征分析也就失去了存在的價值。數據說明，壓倒多數的人認為證監會的腐敗程度最高、保監會列第二位，而人民銀行(原銀行監管部門)列第三位(參見表2.2)。

　　3.被監管金融機構腐敗對比

　　調查還表明，所謂腐敗的“下游關聯”命題的正確性，表明被監管部門的腐敗程度與相應監管當局的腐敗程度嚴格相關。公眾把證券類機構列為金融機構中的第一腐敗機構，其后依次是保險公司、城鄉信用社、股份制商業銀行、國有商業銀行和政策性銀行。

　　對于從城鄉信用社到政策性金融機構的腐敗排序現象，調查結果證實了前述對兩類行賄行為的判斷。

　　首先，城鄉信用社的經營相對而言是最缺乏規則的；為了尋求監管庇護，其第二類行賄行為相對而言是存款類金融機構中最猖獗的。現實中，信用社與監管部門共謀，是監管腐敗中最常見的現象之一。

　　其次，股份制商業銀行的腐敗程度高于國有銀行，似乎有些不可思議。這提出了一個所有制與腐敗的相關性悖論——原來一般理論所認為的公有制導致產權關系模糊，故由此造成更高的腐敗的觀點在此站不住腳。

　　但是這一現象反而證明了“逼良為娼”命題。股份制商業銀行一般處于業務和機構的擴張期，機構審批、高級管理人員任職資格審批、業務審批等需求遠較處于成熟和收縮期的國有商業銀行高；同樣，部分發達地區的城鄉信用社也面臨擴張業務的需求，比如支付清算和信用卡業務等。這就給監管當局以設租納賄的機會，信用社和股份制商業銀行往往心領神會。

　　國有商業銀行和政策性銀行則一般不存在拓展新機構的需求，同時，由于其目前面臨的信貸權急劇上收現象，通過違規經營獲取超額利潤的可能性已遠達不到若干年前的水平，因此其行賄動機遠遠不足。

　　4.監管與被監管者共謀程度判斷

　　(1)銀行監管部門與存款類機構的共謀程度

　　在調查中，34.7%的監管與被監管主體認為銀行監管的彈性很小，余下65.3%的人認為銀行監管的彈性較大、很大或流于形式。這反映了監管行為中的雙方對銀行監管中枉法行為嚴重性的判斷。

　　既然枉法，必然需要得到相應的物質補償。從調查數據看，存款類機構明確認為，自身在被監管過程中單筆花費額外成本(可近似地認為是第一類行賄或第二類行賄)的高低順序依次為機構審批、現場檢查、任職資格審批、非現場業務檢查與考核等。機構審批和任職資格審查往往需要額外的第一類行賄支出；而現場和非現場檢查往往需要第二類行賄支出。當然，有時兩類行賄可能夾雜在一次博弈過程中。

　　為了相互印證結論的正確性，調查又對原人民銀行(機構改革前，負責銀行監管)進行了崗位實際收入順序問卷調查，發現崗位實際收入的順序依次為：監管機構負責人、機構和人員審批崗位、現場檢查崗位、外匯管理人員、非現場檢查人員等(參見表2.3、2.4、2.5)。

　　(2)證券監管當局與證券機構以及發行企業的共謀

　　有62.5%的證券機構認為必須經常與證監會打交道，監管與被監管者關系的密切程度可見一斑。在證監會處罰彈性的問題上，接近四分之三(71.5%)的證券機構認為處罰存在彈性，高于銀行監管中65.3%的比例。

　　在監管透明度問題上，接近90%的券商認為證券監管透明度低，與此相對應的是，券商對自身的不規范交易行為坦言不諱：88.8%的券商認為證券市場操縱很嚴重，雖然其中有一半人認為情況已經有所收斂；82.5%的券商認為證券機構存在為企業進行包裝等行為；近四分之三的券商坦承內幕交易的普遍性。這進一步證明了監管腐敗與下游機構間的關聯性，也證明了監管當局聲譽與被監管機構聲譽的相關性(參見表2.6)。

　　反過來，監管中存在的“逼良為娼”和“警匪一家”效應，也加劇了被監管機構的有恃無恐。調查表明，證券機構對違規行為原因重要程度排序依次為：法規不健全、缺乏有效監管手段、監管不透明、監管部門有不正當收益、券商背景等。

　　可見，直接與監管有關的法規、手段、透明度和腐敗等因素是影響證券機構行為的主要因素。有趣的是，當前媒體重視的審計不公正、內幕交易收益等因素反而列在之后。其原因實際很簡單——當監管部門真正獨立而公正，則審計等問題自然會迫于壓力而改善(參見表2.7)。

　　證券監管的相對腐敗還可以從企業問卷中得以印證。從企業和上市公司問卷看，86.6％的人認為，企業發行股票是必須花費隱性成本的，97％的人認為股票發行前后必須到證監會通關節。

　　這證明了兩個論斷：一是越能直接參與市場的行政主體越可能腐敗；二是其中包含了兩種腐敗可能。首先，如果上市企業是符合條件的，那么通關節意味著企業接受脅迫而不得不付出成本；其次，企業不符合條件，為了“違規”發行獲得超額利潤而賄賂監管當局。同樣，調查顯示83.3％的企業認為證券市場操縱普遍存在或很嚴重，這與證券機構的認識(88.8％)基本一致(參見表2.8)。

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