俞憲忠

　　內容提要：用成本——收益原則對種養草坪與植樹造林進行比較評價，大量涌現的中國城市草坪明顯地具有成本高和收益低的缺陷特征，而植樹造林則具有成本低和收益高的顯著優勢。之所以會形成中國城市綠化工程的草坪模式，主要原因在于(1)花公眾的錢辦公家的事——經濟產權模糊；(2)地方政府官員因盡快提拔所需要的短期草坪政績“產出”；(3)理念缺陷、知識匱乏和從眾效應等。相關的政策建議是：政府應組織專家制定城市綠化工程項目“菜單”；依據成本——效益原則對“菜單”項目進行科學排序；設定公眾參與的聽證會選擇程序和決策環節；對政府官員實行生態政績考核。

　　關鍵詞：種養草坪 植樹造林 成本收益 工程“菜單” 項目排序 公眾參與

　　引 言

　　在中國的大中小城市和國有機構(機關、企業、事業)里面，我們到處都可以看到各種大大小小的草坪，這些被定期“理過發”的翠綠色草坪，使城市生態環境得以改善和優化。因此，幾乎所有的人都對草坪抱有好感，這是再正常不過的事情了，因為每個人都追求美好的東西或事物，都喜歡呼吸到潔凈甜美的空氣，都愿意看到并感受人與自然之間的和諧。但是，我們不僅要問：在城市極為稀缺寶貴的資源——土地空間上面，除了種養草坪的環境綠化方案之外，還有更好的替代方案可供我們選擇嗎？

　　一、對種養草坪的方案評估

　　在城市中種養草坪，能夠增加城市中的自然綠色，使一座城市或一個機構具有自然美感，凈化城市空氣，強化人與自然的和諧因素，這是種植其他植物所基本上都具有的。但是，種養草坪具有下屬的顯著缺陷：

　　(1)種養草坪需要更多的人工成本。因為絕大多數的草坪比較嬌貴，即使足球場的草坪也需要精心的看管和維護，例如定期澆水、清除雜草、機械修剪、施肥打藥、防止踐踏、定期更新等活動，都伴隨著大量的人財物等稀缺資源消耗，尤其是稀缺寶貴的大量水資源消耗。使得草坪看管維護的投入和管理成本處在較高水平的穩定狀態，起碼不具有成本遞減的顯著特征。

　　(2)草坪的生態環境效應是具有固定的平面特征。草類植物本來就長不太高，而且又定期對草坪進行美容、“理發”和修剪，在地面上也僅僅具有10公分左右的高度或厚度，草類植物的根系僅僅能夠深入到地下的20公分左右的深處，在水土保持和凈化空氣等方面，并不具有很大的生態環境效果，其功能基本上僅僅局限于可觀賞性。

　　(3)過多的種養單一種類的草坪，有可能失去植物的自然多樣性。而且現有的草籽基本上都是從外國引進的，即使國內生產的草籽，也基本上是最初引進的草籽的后代，弄不好的話，很可能造成植物入侵的嚴重生態后果，嚴重損害本土原本就極其脆弱的生態平衡和植物循環系統。

　　(4)不利于生物鏈的延伸和擴展。城市中的草坪在人口眾多、高樓林立、工業污染、噪音頻生和交通繁雜的擁擠條件下，無法供各種鳥類飛禽在草坪上繁衍生息，也不可能為鳥類提供更多的食物，鳥類飛禽和其他行走及爬行類動物，在城市的草坪上通常會受到更多人類攻擊和人為傷害，根本不可能建構起植物與動物之間的生態連接和共生共榮。

　　(5)種養草坪的生態價值非常單一，而且僅僅是在與不種植任何植物相比時才是如此。因為，如果不種植任何植物，土地將會裸露、塵土將會飛揚，空氣不能凈化，只能成為垃圾場，即使地面全部硬化也有很多負面效應。在草坪的生態環境效益比較單一的同時，不存在范圍經濟，無法產生出市場化和產業化的經濟效益，即一個供綠化使用的草坪本身并不提供可供交易的排他性經濟產品。

　　概而言之，草坪要占用和耗費大量的各種稀缺資源，而草坪所占用和消耗的大量稀缺資源又本來可以用在其他用途，因此，種養草坪時就放棄了一些其他有益的東西，草坪具有一定的機會成本，這一點是確定無疑的。問題在于，在經濟管理成本和生態環境效益等方面還會有比草坪更好的綠化工程方案可以選擇嗎？如果可以有比種養草坪更為劃算的其他綠化方案，任何一個理性的投資者都會考慮對種養草坪的替代選擇。除非由于各種不可改變的硬性約束，如法律規定除了草坪之外不許種植其他東西，只能種養草坪，而不能種植其他綠化植物。

　　二、對植樹造林的方案評估

　　我們知道，在城市生態環境的綠化方面，除了種養草坪之外，還有植樹造林可供我們選擇。如果除了給定的稀缺土地面積進行綠化以外，再沒有其他約束條件，我們就可以在可供檢驗的實用意義上，提供一種植樹造林的綠化方案，看一看樹林是否比草坪更為劃得來。如果樹林比草坪更為劃算，理性的投資者就應該及時改變稀缺資源的草坪用途，用植樹造林去替代種養草坪，將會是符合最大最小原則的理性選擇，稀缺資源的配置效率也會及時得到帕累托改進。

　　(1)樹林的經濟成本大大低于草坪。無論是種養草坪還是植樹造林，都給定了相同的土地面積，因此，兩種綠化方案在土地資源占用方面的固定成本完全一樣。但是，樹林除了最初幾年盡管需要但比草坪小得多的看管維護成本之外，隨著樹林的逐年成長，其看管維護成本具有明顯的遞減趨勢。待幼年林變為成年林以后，除了極其特殊的情況外，幾乎不再需要定期澆水、清除雜草、機械修剪、施肥打藥、防止踐踏、定期更新等費用。樹林的生長速度越快，時間越長，成本越小，幾乎可以達到忽略不計的程度，用一勞永逸來形容并不過分。因此。樹林的成本大大小于草坪的成本。野外為什么不種草坪，就是因為成本與收益嚴重不對稱和管理成本太昂貴的緣故，其昂貴的成本支出也會令不講究收益的國有單位十分困難。

　　(2)樹林的生態環境效應具有不斷生長膨脹的立體效果。樹林由幼年林到成年林的生長變化過程，同時就是樹冠的體積像氣球一樣在空中不斷膨脹的過程，樹齡越長，樹枝就會越多，樹冠就會越大，枝葉就會愈加繁茂，美化環境和凈化空氣的綠色生態環境效果就會越好。挺拔繁茂的樹林，在很遠處就可以看到，其巨大無形的吐故納新功能遠非草坪可以比擬。假定不考慮樹冠之間的間隙，把樹冠看作是手拉手那樣地彼此連接在一起，草坪的高度或厚度為10共分，2米高樹冠的樹林就大約等于20個同等土地面積草坪的生態功能。樹林能夠比草坪外溢出又多又好的外部正面效應。小至一個機關、學校或企業，中至一座城市、區域或山脈，大至一個國家和民族，可以沒有草坪，但不可以沒有樹林，樹林可以替代草坪，但草坪不能替代樹林。

　　(3)樹林的投資效益具有顯著的多元性。樹林可以有花木林、鮮果林、木材林和生態林等多種類型，如果各種樹木間作套種得好，可以達到相得益彰的各種互補效果，在不損害并保障樹林的生態環境效果的同時，還可以通過商品化、市場化、產業化等過程，能夠獲得各種客觀的經濟收益。在切實保障生態環境優化的同時，還可以使投資者獲得各種客觀的經濟成本補償，從而增加人們的經濟福利。人們還可以將成年林下的地面適度硬化，使得人們能夠在潔凈的地面上休息乘涼和娛樂玩耍，大樹底下好乘涼嘛。這是草坪所不具有的顯著優勢。

　　(4)樹林還會使生物鏈得以延伸和擴展。高大繁茂的樹林可以避開城市中地面的人為干擾，從而能夠為各種鳥類創造繁衍生息的家園。樹林除了能夠建構起人與植物密切聯系的同時，還能夠有效地搭建起人與鳥類的自然橋梁，從而使人與植物、人與動物、植物與動物之間更具有親和力。歸根結底，樹林能夠比草坪使人與自然之間的關系更加和諧相容。與平面靜態性質的草坪不同，立體動態性質的樹林所必然具有的生物鏈和生態場價值，將會使一座城市和一個單位充滿生機和活力，人們可以反對一切，但幾乎沒有人可以反對種樹。人們通常也把植樹造林稱之為功在當代和利在千秋的大好事情。

　　(5)樹林也具有較大的文化意義。樹齡時間長了，還有可能給后代留下很多美麗的傳說，或許一棵樹就是一個激動人心的故事。植樹造林在中國傳統文化中，總是被公認為功德無量的事情。樹的根系也可以到達地下幾米深的地方，因根深而葉茂。郁郁蔥蔥的樹林，也通常具有欣欣向榮的文化內涵和表征意義，而枯枝朽木也通常代表著衰敗和沒落。人們還通常把樹木與樹人相提并論，甚至一棵老槐樹，就能給人們尤其是給富有想象力的作家、史家、藝術家和文人們，留下無窮無盡的聯想。許多著名的風景點，也常常與參天的古樹有關，有時也以樹木來命名。

　　對于樹林與草坪的綠化方案選擇，可以有以下三種情形：(1)在效益相同的情況下，如果樹林的成本大大低于草坪的成本，就應該理性地用植樹造林替代種養草坪；(2)在成本相同的情況下，如果樹林的效益大大高于草坪的效益，也應該理性地用植樹造林替代種養草坪；(3)如果在成本與收益兩個方面樹林都同時優于草坪，就更應該理性地用植樹造林替代種養草坪。當我們理性地運用成本——收益分析方法，把草坪與樹林進行比較時，我們就會不得不承認：植樹造林既符合情形(1)，也符合情形(2)，更符合情形(3)。草坪不是最好的，種養草坪是次優選擇；種草不如植樹，樹林優于草坪，植樹是最優選擇。作者的結論是：城市比需要草坪而更需要樹林，植樹造林是對種養草坪的最優替代方案，而且也非常易于操作。

　　例如，我們可以想象或設想，若一座城市的現有草坪改為既開花又結果的梨園、棗園、桃園、杏園、栗園、柿園等果園，在滿足生態環境綠化需要的同時，并供人們在成熟季節有償采摘品嘗，這將會是一個多么美好的城市，而且完全可以做得到。在這樣的城市中，人們可以平時觀葉，春天賞花，夏天乘涼、秋天嘗果，果真如此，人與自然的和諧程度不知會比草坪高出多少倍。正如一句廣告詞說的那樣：“如果沒有聯想，世界將會怎樣？”。理想決定思想，思路決定出路，高度決定氣度。

　　三、為什么種草而不植樹

　　從資源稀缺規律和最大最小的投入產出原則等經濟學理論上說，植樹要比種草好，選擇植樹造林而不是種養草坪，應該成為任何一個理性投資者的普適性選擇。但是理論總歸是理論，現實總歸是現實，而且現實比理論更加重要。理論的第一個重要功能就是對現實提供令人心悅誠服的解釋，一個不能對現實大量存在的現象給予科學解釋的理論，肯定不是好理論。鑒于此，我們不僅要問：為什么在城市中可以見到那么多的草坪？為什么投資者種草而不植樹？

　　首先是產權原因。幾乎所有的草坪都屬于公共產品，其草坪投資者和管理者也基本都屬于國有單位，草坪的產權不具有明晰的排他性。也就是說，因投資和管理草坪所需要的稀缺資源不為私人所有，而是屬于共有或公有，其經濟成本并不由個人付出和承擔，由此提供的生態環境產品也不為個人所有，而且不能用于市場交易，無法獲得市場化的經濟利益。草坪屬于公共產品，也不具有顯著的排他性。這就是說，這是投資者花別人的錢為別人辦事，富有理性的經濟人在這種產權框架下，肯定是既不講究成本也不講究效果。于是很自然地就有了成本高而效益差的草坪選擇。一般說來，理性經濟行為人(1)當花自己的錢辦自己的事時，既會講究成本最低，也會講究效益最好；(2)當花自己的錢辦別人的事時，只會講究成本最低，而不會講究效益最好；(3)當花別人的錢辦自己的事時，只會講究效益最好，而不會講究成本最低；(4)當花別人的錢辦別人的事時，既不會講究成本最低，也不會講究效益最好。草坪通常屬于(4)的類型，也就是化公眾的錢辦公家的事。我們可以到處觀察到，共有的草坪通常只有很薄的一層土覆蓋在上面，下面通常是厚厚的各種城市垃圾，也通常被行人所任意踐踏，因此，公家的草坪通常不會修建、看管和維護得很好。如果草坪是好的，農民為什么不在自家的田地里種養草坪，就是因為他或她對于自己的土地，既要講究成本，又要講究收益，就是因為草坪只有經濟成本付出，而沒有任何直接的經濟收益。除非當政府發放給農民的草坪補貼足以補償農民因草坪而放棄的機會成本時，農民才會種養草坪。為什么一個單位院落內的草坪要比院落外的其他廣場草坪要維護的好，也是由于因產權相對明晰而使受益人群相對排他的緣故。1991年的諾貝爾經濟學獎的羅納德•科斯(Coase)就指出, “在交易成本為正而不為零的現實世界里，財產權利初始界定決定經濟效率，”。 [1]這就是著名的科斯定理。那些不加以成本與收益比較的草坪投資者，必定是那些產權模糊缺位或產權邊界不清晰的資源掌控者，只有這些掌控者才有可能把極為珍貴的稀缺資源投資于成本高而效益低的草坪，并導致大量的租金耗散。美國著名經濟學家阿蘭•斯密德教授認為“私人擁有土地產權和其他機會的確具有激勵效應。在產權不清晰的情況下，使用者恐怕難以進行長期投資。”[2]由于城市草坪的公共產品特性，其排他性成本非常高昂，因此，人們通常不太關心草坪的成本與收益如何。人們關心自己的東西通常甚于關心他人和公共的東西，這是可供檢驗并能夠被絕大多數經驗支持的產權定律。

　　其次是政治原因。經濟產權原因并不一定會絕對地選擇草坪的綠化方案，而只是說決策者不會在草坪和樹林之間進行科學的關于成本與收益的比較選擇，因此，在邏輯上來說，既有可能選擇種養草坪，也有可能選擇植樹造林。產權原因還不足以充分地證明為什么決策者會選擇草坪而不選擇樹林。之所以在事實上會大面積地選擇草坪，肯定還會有別的原因。而這個別的原因肯定是把盲目任意的決策導向草坪選擇的誘發因素和推動力量。一個國有單位、一個居民區或一個城市，其領導者掌握和控制著公共資源，作為理性經濟人的領導者自然就會有個人私利可以追求，這是完全可以理解的，也是再正常不過的事，無可厚非。香港大學著名經濟學家張五常教授認為：“我認為所有的人，政府官員和政治家也不例外，都是約束條件下的自身利益最大化者。……無論政治家們說什么或做什么，我都確切知道他們要什么。”[3] 但是如果官員的權力不是來自其轄區的公眾或居民，而是來自于比他更高一級的領導任命，那么他的行為偏好就會惟上級領導是從，而不會受到轄區居民的約束和監督。因為，他的福利待遇和地位榮耀等在獲取路徑上，就不是來自于公眾選舉，而是來自于上級任命。追求最快最好的升遷路徑就是盡快進行政績的“產出”。當上級領導要求進行城市綠化，從而把綠化作為提拔干部的一個標準的時候，這本來是一件有利于科學發展和執政為民的好事情。但作為地方下級的政府官員等基層領導者，在做出環境綠化決策的時候，通常由于資源產權等原因，不會考慮成本和收益的比較問題，而只會出于個人私利——提拔的考慮，盡快抓住機會把綠化的事情短平快的做成，以便領導視察、調研、檢查和評比時能夠派上用場，使上級領導具有較高的滿意度。從這種行為偏好出發，自然就會選擇周期短和見效快的草坪，因為一個月左右的時間內，草坪就會形成較好的“綠化效果”，而植樹造林則通常需要好幾年的時間。即使從鄉村搜尋和收購大量的成年樹木移植到城市，也會受到群眾輿論、新聞監督、運輸時間、成活多少和樹冠成形等因素的制約，遠不如選擇草坪在政治上更為劃算。因此，說草坪收益低僅僅是就生態環境而言，嚴格地說，草坪收益將會等于生態環境收益與官員政治收益之和。但草坪僅對百姓提供了并不迫切需要的很少生態環境受益，但確為城市政府官員提供了很好的政績“形象工程”，他們要做更大的官員。然而，草坪的成本卻要由包括農民在內的百姓來支付，因為，草坪最終由百姓繳稅去買單。“不可避免的制度問題在于稀缺商品是誰的機會束。……要在你的機會束中獲得機會就必須獲得權力。權力就是把成本強加給他人的能力。……權力是使你的福利能夠得到滿足的能力。”[4]草坪給誰提供了獲利機會并滿足了誰的需要，在事實上誰就對草坪擁有真實的權力。對很多城市來講，草坪模式也可以說是花百姓的錢辦官員的事，追求政治效益的官員不可能考慮由百姓支付的成本大小。

　　再次是其他原因。草坪與樹林之間，顯然具有很大的經濟成本和生態環境效果差異，而且在成本與效果兩個影響決策的主要變量方面，樹林都極其顯著地優于草坪。我們不僅要問：除了產權和政治兩個原因之外，還有沒有其他相對次要的原因影響了樹林對草坪的實際替代？作者認為還有下述幾個原因在起作用：(1)發展理念需要升華。本來，城市化發展的內涵不僅含有由農民市民化推動的城市規模擴大，更應當涵括城市生態環境質量的提升和優化，實施城市綠化工程有利于預防和治療“城市病”，這是提升城市質量的重要創新路徑。但是，中國作為發展中國家，長期面臨著溫飽問題的嚴重困擾，在生計與生態、溫飽與環保、增長與發展等發展理念方面，十分看重生計、溫飽和增長問題，長期忽視生態、環保和發展問題，當經濟增長遇到生態環境的阻抗時，才只是對生態環境問題給予潦草應付了事，環境工程項目最好的情形是好看而不實用，通常的情況是既不好看也不實用，而既好看又實用的綠色工程項目則十分罕見。因此發展理念迫切需要升華和普及，需要確立生態優先和環境發展的嶄新理念，在一切發展序列中把生態環境置于絕對優先發展的首要位置(安南語)。在此基礎上，決策者自然就會在各種綠化工程方案(草坪與樹林)中進行謹慎的優化選擇。(2)知識信息相對匱乏。知識就是認知與識別的簡稱，知識既是創新的成果和表征，也是創新的路徑和支撐，現代綠化工程領域的豐富科學知識，能夠為城市政府提供足夠多的綠化機會集合，從而提供最為理想和優化的“綠化可能性曲線”。香港大學著名經濟學家張五常教授認為：作為知識的“思想是價值很高的資源。”[5] 在知識社會時代，你知道什么(what you know)要比你認識誰(who you know)重要的多。但由于對生態環境的長期忽視，整個社會普遍缺乏各種生態環境知識，沒有對各種不同的綠化方案的嚴格評估體系，環境科學的發展水平以及轉化應用程度，長期而顯著地滯后于其他學科的發展程度和應用水平。當人們遇到生態環境威脅而需要做出新的生態環境決策時，通常缺乏相關的知識信息可供利用和參考，決策失誤或低水平重復就會變得非常自然。科學技術是第一生產力，生態環境科學技術就是生態環境產品的第一生產力。在信息化浪潮的知識時代，一個國家或民族的生態環境知識的創新能力，自然就決定了她的生態環境的保護優化能力以及綠色公共產品的產出水平。越是缺乏與生態環境有關的知識信息，有關科學家的知識建議就越是不被重視，通常也不被采用。(3)一哄而起的從眾效應。發展中國家在很多領域嚴重缺乏必要的創新能力，反而在低層次的盲目模仿方面比較擅長，而且是一哄而起的運動化操作模式。領先者做了什么，后面就會有眾多的模仿者加以盲目地跟從什么。當某家領先者從國外引入草坪種植這種新鮮玩藝之后，眾多的城市綠化工程就普遍地采取了草坪模式，而且也沒有得到政府的及時制止，更葚的是大多數草坪項目也都是政府機構所為。就像領頭羊走錯了道路，然后所有的整個羊群都走錯了道路和方向一樣。如果是一個創新性的社會，決策者具有創新意識和創新習慣，整個社會在城市綠化工程方面就不會一哄而起地選擇草坪。因為創新排斥模仿和盲從，需要反思和超越，追求個性和新穎。

　　至于外國人怎么會種草坪？我們暫且不論。外國人做的事也不一定都對，他們也同我們一樣，通常會作出許多稀里糊瀆的錯事。我們在此僅討論中國的事情。或許外國人看了這篇文章也會受到有益的啟發。

　　四、相關的政策建議

　　顧名思義，政策就是政府面對問題時所決定和采取的對策。很顯然，中國城市綠化工程的草坪模式出現了明顯的成本與收益的不對稱問題，由于絕大多數草坪屬于各級政府機構供給的公共產品，因此，就迫切需要各級政府制定和出臺更為有效的相關政策。

　　首先，制定項目“菜單”。政府應當盡快組織各領域的相關專家，及時制定出符合中國城市發展要求的城市綠化工程“菜單”，所有的城市綠化工程必須從“菜單” 中選擇，沒有被列入“菜單”的綠化工程項目不予批準，否則，將給予違規者各種必要的懲罰。城市綠化工程可以具有多種創新路徑，也就是存在著多種選擇方案，方案的多少就標志或意味著社會創新機會集合的擴大或縮小。決策的實質是在兩個以上多種可供選擇的方案中進行比較、篩選和優化的過程，如果只有一個方案可供使用的話，那就從根本上說不存在選擇問題，因而也就沒有決策優化問題可言。綠化工程“菜單”既給出了綠化者選擇的邊界即哪些方案不可以選擇，也給出了選擇的自由即哪些可以選擇，政府有權利、有責任和有義務告知綠化者可以做什么和不可以做什么。由此就可以保證城市綠化工程不會出現大的問題。

　　其次，“菜單”項目排序。在政府給出的城市綠化工程“菜單”上，應按照序數效用論的原理，針對各地區的土壤、雨量、溫度、濕度和氣候等生物和化學方面的自然特征及人文要求，對各種綠化工程方案進行科學合理的位置排序，以便確定綠化工程選擇的先后秩序和優劣等級，必須標明哪些是最優，那些是次優。使各級地方政府能夠節省各種綠化方案的搜尋和選擇成本。綠化工程方案的排序原則應當依據成本——效益原則進行，也就是要把那些成本最低而效益最高的綠化工程方案置于最為優先的選擇序列。只有當“菜單”給出的最優方案面臨不可克服的約束條件和選擇障礙時，才有理由選擇次一級的綠化工程方案。成功者尋求創新并制造收益，而失敗者尋求理由并制造成本。關鍵是看政府做什么、如何做、為誰做。

　　再次，公眾參與選擇。設定聽證會選擇程序和決策環節。政府實施的城市綠化工程，所占用的土地屬于公共資源，所花費的財力來源于公眾繳納的稅收，綠化“產品”屬于公共產品，并由公眾非排他性地消費使用。因此，公眾參與公共工程決策既是政府決策的責任，也是公眾理應具有的合法權益。說得更實質一點，這是公眾花自己的錢辦自己的事，政府也僅僅是接受公眾的委托而代理綠化事務，理應讓公眾充分參與決策，并切實按照百姓的意愿行事。公眾也是理性經濟人，他們通常比官員更明白什么綠化方案最好，公眾參與和監督，既有利于成本低和效益高的綠化工程方案被選擇和實施(擴大創新機會的選擇空間)，也有利于防止政府官員和綠化單位有可能發生的“綠化腐敗”，從而使各種稀缺資源能夠及時有效地獲得優化配置。

　　復次，生態政績考核。現有對政府官員政績考核的指標體系中，主要側重于GDP增長、招商引資項目、財政收入狀況、腐敗有無大小、群眾上訪情形和社會治安好壞等，惟獨缺乏對官員任職期間的生態環境狀況的科學評估。城市生態環境質量及其發展狀況，既決定了一座城市的橫向和諧發展質態和縱向可持續潛力，也是百姓生存狀態和生活質量的重要標志，同時還是衡量和測度生態環境資源配置效率高低的重要尺度。如果最終由百姓買單的綠化工程項目沒有得到最優化選擇，導致大量成本高而效益低的綠化工程項目紛紛上馬，實質上就意味著對稀缺資源使用的瀆職和浪費，瀆職和浪費同貪污一樣都是極大的犯罪，也是對公眾利益的極不負責任。因此，對政府官員的任職考核，應當具有相關的生態環境評價內容，并需要給予較高的評估權重。

　　最后，官員利己假定。任何制度設計和制度安排都首先是為了掌控人的行為，而且首先應當針對政府官員的行為，因為政府官員的行為比一般平民百姓的行為具有更大的外溢效應。但是制度設計和制度安排是否有效，則取決于對政府官員的行為如何認定。如果認為政府官員的行為具有普遍的利他性，則必定只能設計出壞制度；相反，如果認為政府官員的行為具有普遍的利己性，則通常會設計出好制度。更具有普適性的制度特征是：好制度懲罰壞人，而壞制度則懲罰好人。因為制度設計和制度安排的一個重要功能，就是為了預防和懲罰那些傷害別人和損害社會的機會主義敗德行為，確保稀缺資源得到富有效率的優化配置。經典的經濟理論認為，包括政府官員在內的所有人都是追求個人利益最大化的理性經濟人。因此，所有城市政府官員都首先是追求私利最大化的理性經濟行為人，如果沒有適當的制度約束，他們肯定會利用“草坪機會”來謀求個人“政績”，從而使城市綠化工程失靈。因此，關于城市綠化工程項目的制度安排，應當或必須以城市官員的利己理性為前提和基礎，只有如此，才能設計出非常有效的好制度，從而保證成本低而效益高的綠化工程項目被及時選用。

　　參考文獻

　　[1] ]賀衛、伍山林主編《制度經濟學》(Institutional Economics)，[M]，北京，機械工業出版社，2004，P101-107。又見哈羅德·德姆塞茨《所有權問題的研究結構》，見：《所有權、控制與企業》 [M]，北京，經濟科學出版社， 1999，P。

　　[2] [美] 阿蘭•斯密德(Allan A . Schmid)著：《制度與行為經濟學》(The Institutional and Behavioral Economics)[M],劉璨、吳水榮譯，中國人民大學出版社2004年12月中文版P125。

　　[3] 張五常著：《經濟解釋——張五常經濟論文選》[M]，易憲容 張衛東譯，北京，商務印書館2000年出版，P480。

　　[4] 美] 阿蘭•斯密德(Allan A . Schmid)著：《制度與行為經濟學》(The Institutional and Behavioral Economics)[M],劉璨、吳水榮譯，中國人民大學出版社2004年12月中文版P101。

　　[5]張五常著：《經濟解釋——張五常經濟論文選》[M]，易憲容 張衛東譯，北京，商務印書館2000年出版，P387。(原載 Journal of Law and Economics 29, 1986 )