程畢凡 中國社科院亞太所研究員

　　住宅保障制度的出路是要設計出一套特殊的體制，它可以使新建的公共房屋專門機構既能獨立于地方利益的糾葛又能擁有必要的權威性

　　兩年來，房價一輪調控一輪上漲竟成常態。而近兩月來的漲勢越發兇猛。現在房價更加遠離實際價值。許多一線城市的住房竟然比一些西方發達國家還貴。如果還有人說樓市不存在泡沫，那么他不是糊涂就是另有用意了。形勢之嚴重，致使有良知的開發商如萬科集團董事長王石先生也警告說，中國樓市泡沫“早晚會破裂”。

　　體制缺陷無可回避

　　圍繞房價調控，出臺的諸多措施離不開 “結構調控”或 “供應結構調控”。其中著力最大最具體的，要算是所謂90平米以下

戶型占新建項目總建筑面積不低于70%的“雙限”政策的提出。但是，且不說這一政策的實施已遭到開發商的“軟抵制”，達標的還不到兩成，退一步說，即使政策目標得以實現，在目前離譜高房價環境下，恐怕連一般中等收入家庭也買不起。其實，從房改后市場變化的歷程來觀察，就可以清楚地看到住房的根本問題，是2003年政策的大變動，造成了住房市場化與社會保障之間的嚴重失衡。涉及住房體制框架的國務院文件有兩個：一是1998年《國務院關于進一步深化城市住房制度改革，加快住房建設的通知》，即23號文件;另一個是2003年《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，即18號文件。前者的核心內容是 “建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系”，“中低收入家庭購買經濟適用房”;而后者則是，“調整供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品房”。兩個文件實際上是規劃了兩種不同的住房體制。后者取代前者的效應是經適房建成量逐年急劇下降，只是近期才有所回升；至于廉租房，至今連最貧困的“低保戶”也只有一部分能享受到，不少城市仍是一片空白。

　　絕大多數有購房需求者千軍萬馬只能通過入市購買普通商品房這一“獨木橋”，再加上開發商的炒作，于是房價一路高歌猛進。

　　現在，越來越多的人已看到這一大弊端。有兩件事特別值得大家評說：

　　一是國務院參事任玉嶺先生率領調研組赴各地調查后，得出一個看法，認為在住房土地供應中，應將總量的70%作為社會保障房用地，其中七成供經適房，三成供廉租房;商品房只能占30%。他認為，根據目前實際收入水平，政府應為城鎮人口70%-80%的工薪階層提供經適房或廉租房。任玉嶺還表示將向溫總理提出這一建議。這就在房地產界引起一陣軒然大波。許多老總批他是“圈外專家”說“外行話”；一些“市場派”學者更是猛烈抨擊他是“對1998年以來房改的否定”。其實，任玉嶺不過是主張住房政策向23號文件所設計的政策框架回歸，是對23號文件“否定的否定”。筆者認為，他為民請命的用意是好的，政策大方向也沒錯。問題在于，房地產經過三年多的畸形發展已形成今天這樣的格局，如果企圖一步到位就顯得有點下藥過猛了。

　　另一件事是，今年政協十屆五次大會民革中央提出 《關于政府參與投資建設經濟適用房和廉租房的建議》。此建議被列為政協“一號提案”，受到廣泛關注與好評。會后，建設部汪光燾部長曾為此專訪民革中央進行座談�！耙惶栁募�”的主要目的是解決中低收入家庭住房問題，強調指出1998年國務院23號文件要求建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系。應該說，“一號提案”的出發點和核心內容，是同任玉嶺的建議相一致的。但提案主張問題要有步驟地逐步解決，當前應“首先滿足貧困家庭居住的基本需要”。

　　“一號提案”最突出的新意是，它主張政府要敢于充當“開發商”角色，包攬“經濟適用房和廉租房的規劃、建造與管理”。迄今，我國經適房的產權與購買審批權是分離的：開發商以只賺取約3%的微利的承諾，換取劃撥土地和稅費減半的極優惠待遇，建造經適房并擁有產權。政府有關部門則負責接受購買經適房的申請與審批。但政府的目標是實現社會公平，而一般說，開發商的目標是賺取盡可能多的利潤�！暗馈辈煌�，怎相為謀？由于產權掌握在開發商手中，再加上政府部門慣有的官僚作風和腐敗現象，在兩者博弈中，占上風的自然是開發商。許多地方在實際運作中，審批權卻落入開發商手中。這是經適房產生種種弊端的根本原因。可見“一號提案”的這條建言是切中要害的。還應指出的是，政府充當“開發商”，必將有利于集約利用日益稀缺的土地資源；有利于城市的統一規劃；有利于為公共住房提供配套齊全的環境。

　　“一號提案”還有另一條十分重要的建言，即“中央和地方需要成立專門的以發展公共住宅為職能的機構”，“全權負責公共住宅的土地供應，規劃、設計、建造、出售和租賃管理”。所需資金“列入國家預算”。專門機構和資金來源，這是政府扮演“開發商”中，順理成章必須要解決的兩大難題。但怎樣做才能真正行得通？還需進一步做些探討。

　　先談資金來源，從國情來看，由于我國仍是一個發展中大國，城市化正在加速而且兩極分化嚴重，經適房和廉租房的建設必須盡快達到較大規模，才能適應需求和發揮抑制房價效果。香港的中產階層比重比大陸大得多，然而它的居屋(相當于經適房)和公屋(廉租房)卻覆蓋了總人口的50%。我們至少在新增住房總面積中，不能低于這個比重。這大概需要每年投入數以千億的資金。無論中央還是地方政府恐怕都很難承擔。眾所周知，地方政府幾乎都在經營“土地財政”，免費撥地建公共住房已等于割它們的肉，再要它們拿出一大筆錢來，有可能嗎？

　　至于建立專門機構，如果指的是在各級政府主管部門之下，設立這一機構，筆者認為很難指望它會成功運作。道理很簡單，專門機構的當家人得聽從部門領導人，而部門領導人又不能違背地方第一把手的決策與意志。試問，全國能找出幾個地方長官愿意大把倒貼錢做公共房屋的 “開發商”？有人批評許多地方政府由于搞 “土地財政”，已與開發商形成某種利益共同體，是不無道理的。

　　建立經營型的住房保障體制

　　因此，出路是要設計出一套特殊的體制，它可以使新建的公共房屋專門機構既能獨立于地方利益的糾葛又能擁有必要的權威性；同時，既然它具有“開發商”的角色，那么它的營運應能達到低投入高效益，自負盈虧。

　　據此，筆者認為，這一專門機構最好是設立在各級人民代表大會常委會之下，作為它的一個獨立法人機構。這樣，該機構就可以與政府有關部門保持既有聯系又有所區隔的關系，同時具備權威性。因為，根據我國的政治制度，人民代表大會是最高權力機構。尤其重要的是，這種設置便于吸收民間人士直接參與這一專門機構的管理工作，使之高度民主透明。香港房屋委員會在33名委員中，非官方人士名額高達29名。這一點應可作為參考。若按香港體例，主管的房委會主要抓大政方針和政策的制定，規劃設計以及財務的獨立運作；而具體的執行工作，包括房屋的招標建造以及接受租售的申請和審批，則由政府有關部門協辦。

　　在資金方面，更需要開創性的思路。在這方面，環視宇內，仍然是香港的“以房養房”營運模式最值得參考。房委會大包大攬擁有所轄小區內居屋(經適房)，公屋(廉租房)以及非居住性房屋 (包括商鋪和停車場等等)的產權。據香港房委會委員、城市大學教授王坤提供的統計資料，1993/1994至2003/2004的11年間公屋營運赤字累計為120.36億港元，但居屋銷售和商鋪、停車場等非居住性房屋的租賃凈收入高達1033億港元，其中居屋銷售凈盈余達925億港元約占90%。這表明，在“以房養房”自負盈虧運作中，處于決定成敗關鍵地位的是居屋(經適房)。港人都知道，居屋供應量的多寡會直接影響樓市的起落。而且，只要計劃信息一發布，樓市就會敏感地作出先期反應。

　　離譜高房價是壞事，但卻也為我們實施“以房養房”運作模式留下很大空間。粗略估算，即便以低于市價40%出售經適房，主管機構仍會擁有足夠的盈余資助大規模修建廉租房。

　　若要以香港經驗為基礎，建立經營型的“以房養房”住房保障體制，當然首先須籌措一筆啟動資金。鑒于民間資金富裕，筆者以為通過發行債券便可輕易解決。

　　來源：經濟觀察報網