公共資源配置的效率與公平

　　——陳憲教授在上海社會科學院的講演

　　改革推進到今天，有關公共服務供應不足的討論日漸增多，其中經常可以聽到“政府提供公共服務不足”的說法。公共服務是一種產出，對應這種產出的投入，是公共資源。如果說相對于公共服務需求而言，公共服務供給不足，那么，直接的原因就是公共資源投入數量不足和效率不高。也就是說，公共資源配置出現了問題。

　　對于這一問題的分析與解決，經濟學人負有重要責任。這是因為，經濟學是研究資源配置的；作為經濟學分支的公共經濟學，是研究公共資源配置的。在經濟學看來，一切能夠產生經濟價值的東西，都是資源。由公共資源的使命所決定，公共資源不僅要產生經濟價值，還要產生社會價值、生態價值，而且，公共資源產生的經濟價值是內在于社會價值和生態價值之中的。這里的價值，就是公共福利。公共資源也有流量和存量之分。公共資源的流量就是當年的財政收入；公共資源的存量就是屬于全民(包括地方意義上的全民)所有的全部資產。事實上，公共經濟學可以將當下公共領域出現的種種問題，歸結到公共資源配置的效率與公平這個基準點上。在今天的講演中，我將首先說明當下公共資源配置的問題，再來分析這些問題所引發的效率與公平缺失，最后，將涉及改善效率、增進公平的深層因素——利益調整。必須承認，在現實生活中，調整利益關系仍然是一件難度極大的事情。

　　一、公共資源配置中的若干問題

　　其一，濫用公款，公共資源無謂流失。輿論詬病最多的三項公款消費：公款吃喝、公車消費和公費出國，其數額究竟是多少，看來是一個很難說準確的數據。各種媒體發表的有關專家的數據與政府有關部門的統計數據有較大出入，前者較高，后者偏低，個中原因不難理解。例如，財政部有關負責人承認，政府的相關三項數據是根據中央和地方決算報表所列數據統計的，未包括轉嫁到企事業單位的相關開支，實際生活中估計會略高。經驗告訴我們，在目前的體制下，政府轉嫁到企事業單位的費用肯定是一筆不小的數字，尤其在公款吃喝和公費出國方面。又如，政府通過行政性收費支付的上述三項消費，是否被決算報表統計不得而知。而且，國有企業在這三方面的支出，大部分應被視為公款消費。這在政府統計中是不被列入的。因此，盡管這一數額很難說清楚，但其中有大量公共資源的無謂流失，當是不爭的事實。

　　其二，瀆職侵權，公共資源損失巨大。最高人民檢察院最近列舉了瀆職侵權犯罪的嚴重事實及危害性。高檢負責人說：“從個案數額上看，近年來因國家機關工作人員瀆職失職，給國家和人民利益造成幾千萬、上億元損失的案件已不鮮見。”據介紹，檢察機關2003年以來查辦的各類瀆職犯罪，給國家造成直接經濟損失高達357.3億元。除了這些巨額直接損失外，還由于對市場監督管理不力，嚴重危害市場秩序；在安全生產、食品衛生、房屋拆遷、社保資金、環境資源、醫療醫藥、教育管理、企業改革改制等領域的瀆職犯罪；司法人員瀆職犯罪，破壞司法公正，損害司法權威，踐踏法制尊嚴；嚴重侵犯公民人身權利、民主權利等，造成的間接損失也數額不菲。對于企業和老百姓而言，這些間接損失就是負的公共服務。同時，解決這類本不該發生的瀆職侵權和瀆職犯罪，需要消耗大量公共資源。

　　其三，不當使用，公共資源浪費嚴重。今年，在某省省直機關申報的行政資產經費中，最后通過財政部門批復的只有不到1/4，大部分不符合要求的經費申請都被砍掉，進而節省經費數十億元。砍掉這些行政經費的依據是什么呢？原來，該省財政廳經過一年多的摸底，建立了省直機關資產存量數據庫，每個單位有多少辦公用房，有多少輛車，甚至每輛車行駛了多少公里，都一一記錄在案。至此，每個單位的資產都一清二楚，從而就可以從源頭抓起，加大執行力度，堵住各種漏洞。從理論上說，這節省的數十億元資金可以成為公共服務的投入，使城鄉居民直接受益。發人深省的是，省下3/4的經費，省直機關照樣運轉，這說明了什么？

　　還有過于龐大的行政收費和基金征收，擠占私人資源為公共資源，但如何使用，不盡規范和透明。這也是公共資源配置中的特有問題。據今年5月國務院召開的收費統計座談會披露的消息，當前，我國各種收費規模依然偏大，達6000多億元，且行為不規范。越權立項、無證收費、收費不公示、任意擴大收費范圍、隨意提高收費標準、搭車收費、坐收坐支、只收費不服務等現象普遍存在。對行政事業性收費和公開募集基金可作如下解釋：其一，是私人(居民和企業)向政府或其他公立機構購買服務時，支付這些服務的成本費；其二，政府為了提供某一方面的公共物品，但一時經費不足，通過制定行政規章，公開募集基金，以籌集專項資金。問題在于，前者要依法收取，且必須低于成本；后者的支出要盡可能在預算中解決，不要輕易設置這類已經被實踐證明效果并不好的基金。

　　二、效率與公平缺失及應對措施

　　把這些公共資源的流失、損失和不當使用，與公共服務投入放在一起比較時，我們能夠進一步看到問題的嚴重性。2004年，財政投入全國農村義務教育的經費才100億元。即使按財政部的口徑，一年的公車消費也10倍于一年的農村義務教育投入，這難道還不觸目驚心嗎？2004年，中國公布的軍費是2117億元，這是支出于一個國家最大的公共物品——國防——的經費數額。盡管我們沒有公款吃喝的準確數字，但將各種途徑公款開支的吃喝費用加總，估計與這個數額是不相上下的。這樣的公共資源配置格局到了非改不可的地步。

　　分析這一公共資源配置格局，最大的問題有兩個方面：一個是效率缺失，另一個是公平缺失。第一，公共資源與其他資源的共性，就是稀缺性。公共資源的每一項使用都有著機會成本。假設公共資源只有兩種用途：直接提供公共服務，如義務教育、公共衛生、最低保障、國防安全等；其他用途，如經濟建設、行政經費等，那么，公共資源用于其他用途的機會成本，就是減少直接提供公共服務。我們承認，其他用途一般是直接提供公共服務的成本，或者說，是間接提供公共服務的支出。問題是，在現行體制下，由于上述的公共資源流失、損失和不當使用，這個“間接”轉化為“直接”的系數很低，因此，用于其他用途的部分越大，就勢必減少越多的公共服務產出。這就是公共資源配置的效率缺失。

　　第二，公共資源不同于其他資源的最大特點，就是其配置要追求社會價值(公共福利)的最大化。其看似追求經濟價值的行為，背后也應當是追求廣義的社會價值，即包括生態價值在內的社會價值。而一個社會最大的社會價值，就是公平公正。所有不當和違法配置的公共資源，一方面不能產出公共服務，無助于社會價值的實現，另一方面勢必加劇全社會的不公平，因為一部分人占有了過多的公共資源，大部分人平均可得的公共服務就減少了。這就是公共資源配置的公平缺失。

　　中國作為一個轉型經濟的發展中國家，由于體制和發展水平的雙重原因，公共資源的短缺程度無疑是很高的，也就是說，在公共服務領域等著用錢的地方很多，有待增進公平的地方也很多。如果要使老百姓公共服務需求得到最大的滿足，就要盡可能加大公共資源投入，提高公共資源的配置效率，并增進其公平性。公共經濟學的實證研究表明，在很多情況下，公共資源的配置效率與其公平性是互為正相關的。例如，用于義務教育的公共資源分配得越公平，以長期產出衡量的效率就越高。我們知道，政府當年的財政支出是既定的，當年可供產出公共服務的存量資產也是既定的，因此，在財政支出的分配比例不變，公共資產的使用比例不變，公共資源配置效率不能提高的情況下，僅僅寄希望于加大公共資源投入，其作用是有限的。所以，要改變財政支出結構和公共資產使用結構，增加直接用于公共服務的支出和使用比例，并最大限度地提高財政投入和公共資產的使用效率，就有可能較大幅度地增加公共服務，同時有可能改善社會公平公正的狀況。

　　從操作層面看，改變當前公共資源支出和使用結構，增加公共服務投入的可能性，主要來自于建立公共財政制度。這個問題已經被提上了議事日程。首先需要肯定，在公共財政制度的框架中，直接用于公共服務用途的投入，會遠大于“吃飯”財政、建設財政。在西方發達國家，公共財政制度是一項成熟的制度。就這一制度的內容而言，它基本與意識形態無關，與社會制度的關系也不甚密切。甚至可以這樣說，社會主義制度的國家，在公共財政制度的公共性、透明度等方面，應當比資本主義制度的國家做得更好。如果現在還做得不夠好，那是因為在體制上還存在諸多障礙。

　　隨著社會主義市場經濟體制的建立，我國的財政體制已從單一國家財政向公共財政過渡。但是，在財政支出層面，仍然將公共服務與國有資產經營混為一體。在財政支出中，有相當一部分是用于經濟建設的，2005年，全國財政支出中用于經濟建設的比重為27.5%。同年，行政管理費占財政支出19.2%。這兩項相加，占了近一半的當年財政支出。這一結構顯然是不合理的。因此，需要深化改革現有財政體制，建立以稅收收入為主，以提供公共服務為支出目的的非營利性的公共財政。與此同時，將以國有企業稅后利潤為收入，以國有經濟經營為目的的營利性國家資本財政支出，從公共財政預算中剝離出來。

　　中國現行財政制度還有一個突出特點：在財政收支中預算外收支占相當大比重，其中，全國的預算外收入占財政收入的比重在20%左右，而地方預算外收入占財政收入的比重仍然保持在40%左右。預算外收入也是來自民間的公共資源，只不過是由各地區、各部門和各單位根據國家有關規定，自行提取、使用，不納入國家預算的資金。如何規范預算外收支的管理，是實現公共資源有效配置的重要方面。

　　三、利益調整：改善效率與增進公平

　　毋庸諱言，改變公共資源支出和使用結構，建立公共財政制度，推進政府自身的改革與建設，要做很多事，但最困難的，也是必須解決的關鍵環節，就是調整各種利益關系。這里，調整的最大難度，就在于觸動原有利益格局。我們都知道，改革就是利益調整。但為什么一方面改革在深化，另一方面利益關系調整舉步維艱呢？這里的主要原因有兩個方面：其一，以制度安排固定下來的城鄉二元結構，以及各種不合理的與等級相聯系的利益結構，在不斷放大從一開始就存在差異的利益格局；其二，在利益調整上，又基本是在做增量改革的文章。這種做法的好處在于比較穩妥，但是，當這種調整可能產生的作用，總是小于原有利益格局在市場化或行政化推動下產生的擴大趨勢，那么，利益關系就在惡化，而不是好轉。

　　在前一段有關改革的討論中，通過各種不同觀點的碰撞，更多的共識正在形成，這對于找準深化改革的方向和途徑，有著特別重要的意義。在意見比較集中的三農、國企、醫療、教育、住房等領域，人們達成的一個共識是，在這些領域的改革中，利益失衡是問題的核心。解決問題的關鍵，就是調整利益分配，不僅調整增量的利益分配，更要調整存量的利益結構。這一調整的推進狀況如何，決定著未來一個時期中國改革與發展的進程和走向。毋庸諱言，這一調整的難度是很大的，尤其是那些需要觸動既得利益的調整，不痛下決心，沒有強有力的措施，是難以做到的。

　　被輿論屢屢批評的壟斷行業國有企業高收入、高福利問題，就是典型的市場化程度不夠所引起的利益分配不公平現象。如何支配國有企業所獲得的超額利潤，就成為一個公共問題。前面提到，國家財政每年有1/4的支出用于經濟建設，那么，這些國有企業的超額利潤是作為公共資源增量惠于人民？還是作為獎金福利流入一部分人的腰包？答案本來是明確的，關鍵在于作出有效配置的制度與政策安排。

　　從全國范圍講，中央與地方的財政制度安排應當更有利于縮小地區間差距。目前，我國財政收入連年高速遞增，已超過GDP的20%，中央政府有較強的財政能力加大對欠發達地區的補助。因此，有必要改變實行了十多年的稅收返還制度。雖然稅收返還利用“多上繳，多返還”的激勵機制，有效增加了財政收入，但卻不利于縮小地區差距。據我們統計，自1994年實行分稅制以來，我國各省份人均GDP的差距并未縮小。例如，2005年，居人均GDP首位的上海，是居末位的貴州的10.2倍，而1995年，前者是后者的9.7倍。更令人擔憂的是，有21個省區的人均GDP未達到全國平均水平。這種差距同樣反映在財政收支領域。例如，只有8個省、直轄市的人均財政收入高于全國平均水平，中西部欠發達地區居民所能享用的公共服務水平大大低于發達地區。中央政府應當通過加大財政轉移支付，來保證這些地區的居民享有基本的公共服務。

　　從地方層面講，地方政府尤其是欠發達地區的政府，要以科學發展觀統領經濟社會協調發展。近年來，各地又陸續出現以招商引資為名大興土木的現象。比較典型的有安徽阜陽市穎泉區營造占地42畝的豪華政府辦公樓，被群眾稱為“仿白宮”，以及人均GDP只有5419元的四川小城遂寧，興建中央商務區(CBD)事件。我們不僅關注這些政府工程本身及其引起的公共資源配置效率、公平以及合理性，而且關注其動機和引起的后果。非常巧合，兩地政府都稱此舉是為了改善投資環境，有利于招商引資。姑且不論其真實性，至少反映了地方官員的一種思維邏輯——改善投資環境，招商引資，進而發展地方經濟，創造政績。顯然，要改變這種思維邏輯，就要改變政績考核標準這根指揮棒，通過樹立正確的政績觀來推動落實科學發展觀。

　　對利益分配格局作出新的重大調整，首先是落實科學發展觀、構建和諧社會的基本要求，同時也是決定改革沿著正確方向推進的重要舉措。從以上利益分配格局存在的問題看，調整的可能性無非來自兩個方面：其一，來自進一步深化的市場化改革。深化市場化改革，有助于打破壟斷和地區保護，實現要素自由流動，形成機會均等和利潤率平均化的機制。這些改革成果對于利益格局的調整有重要作用。深化市場化改革，客觀上需要市場良性發育的配合。中國現階段市場缺陷的特殊性，就在于市場發育不足。因此，市場化改革的一個重要任務，就是營造市場良性發育的環境和條件。其二，來自政府在社會公平、公正理念指導下的利益分配和再分配。不難發現，目前利益分配格局中存在的問題，與政府經濟職能過強、公共服務職能過弱，以及相關的公共政策不得力或不合理有關。顯然，這兩個方面的可能性都與政府改革及自身建設有關。與此同時，由于政府是公共服務的供給主體，因此，提高公共資源配置效率，并增進其公平性的基本措施，也在于深化政府自身的改革和建設。政府現行體制不得到有效改革，與之相關的政府職能不得到切實轉變，公共資源的配置效率及其公平性是不可能得到提高的。中國的改革已近30年，我們深知，接下來的大部分改革都直接與政府有關，行政管理體制改革、社會管理體制改革乃至政治體制改革，在很大程度上，都可以歸結為政府自身的改革與建設。

　　在結束今天的講演時，我再提出一個問題——公共資源配置在中國的特殊性。在傳統體制的中國，由于周知的原因，可以說幾乎沒有公共資源和私人資源的界分，除了很小一塊私人資源外，都是國家資源、行政資源。與此相適應，也就沒有明確的公共物品和私人物品之分。這是中國不同于其他許多現代國家的特殊性。因此，就像作為轉型經濟的中國，新體制要在傳統體制內部或旁邊長出來一樣，公共資源也將在轉變國家資源、行政資源性質的基礎上得以形成，否則，我們就基本不存在公共資源配置和滿足公共服務需求的問題。把國家資源、行政資源中的相當一部分轉換為公共資源，把私人資源中的一部分通過稅收形式轉化為公共資源，都是制度安排下的利益調整。制度建設和實施是一個艱苦過程，利益又具有向下剛性，其調整難度不難想象。政府充分認識這一點，有助于加快自身改革與建設；企業和老百姓充分認識這一點，一方面要自覺足額納稅，另一方面要增強公共意識，自覺關心和監督公共資源的配置。

　　中國作為一個轉型經濟的發展中國家，由于體制和發展水平的雙重原因，公共資源的短缺程度無疑是很高的，也就是說，在公共服務領域等著用錢的地方很多，有待增進公平的地方也很多。要改變財政支出結構和公共資產使用結構，增加直接用于公共服務的支出和使用比例，并最大限度地提高財政投入和公共資產的使用效率，就有可能較大幅度地增加公共服務，同時有可能改善社會公平公正的狀況。

　　陳憲 講演者小傳

　　先后在江西財經大學獲經濟學學士學位、在中國人民大學獲經濟學碩士和博士學位。現為上海大學教授，上海社會科學院博士生導師。享受國務院政府特殊津貼。主要的研究領域為宏觀經濟學、服務經濟學和公共經濟學。目前正在主持教育部哲學社會科學重大課題攻關項目《中國現代服務經濟理論與發展戰略研究》。業余愛好是寫經濟評論和隨筆。出版了《蹺蹺板上看天下》、《人本精神：經濟學人的告白》和《走進公共社會》三本集子。