-　李　爽

　　隨著我國分配體制改革及其研究的深入，收入分配領(lǐng)域的深層次問題日漸凸現(xiàn)，可以說正在步入“深水區(qū)”，因此，從收入分配更深層次的相關(guān)制度分析入手，我認(rèn)為，當(dāng)前需要重點認(rèn)識和關(guān)注如下幾個方面的問題，可以簡單概括為：一個基本理念，三項基本制度。

　　一個基本理念

　　在目前的收入分配研究中，對公平與效率的關(guān)系存在許多不同意見，其中包括截然相反的觀點。這主要是由于對“公平”的理解不同所致。根據(jù)各類公平理論的脈絡(luò)，我們可以將公平的內(nèi)涵歸結(jié)為三個層次：一是社會本質(zhì)層面的公平。二是機會公平和過程公平，即制度中不同主體的權(quán)利和待遇的公平。三是收入公平或結(jié)果公平，這種公平可直接體現(xiàn)為財產(chǎn)分配和收入分配在人群中分布的均等程度。

　　顯然，公平是一個相對的概念，并且依價值觀的不同其衡量標(biāo)準(zhǔn)亦不相同，或倚重平等為尺度，或偏好效率為準(zhǔn)繩。從各個市場經(jīng)濟(jì)國家的具體實踐看，不同的制度模式也對“公平”給予了不同的詮釋。我國在改革開放后也曾經(jīng)提出“效率與公平兼顧”的收入分配原則，后又提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的思想，體現(xiàn)出對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下分配制度模式的探求。但這里顯然是將“效率”與“公平”相對立，將“公平”完全等同于“平等”。從實踐效果來看，這一理念不利于在現(xiàn)階段理順分配的公平與效率的關(guān)系，從而使政策導(dǎo)向發(fā)生偏移。

　　起點公平、機會公平及過程公平較之結(jié)果公平的效用更具激勵性；而對結(jié)果公平而言，起點公平、機會公平及過程公平則是其基礎(chǔ)和前提。換言之，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的公平分配是以起點公平、機會公平及過程公平為基礎(chǔ)和前提的，否則，分配就將是缺乏效率的，或者將是不可持續(xù)的。許多發(fā)展中國家的制度轉(zhuǎn)型實踐及工業(yè)化發(fā)展實踐都印證了這一點。正如世界銀行《2006年世界發(fā)展報告》以“公平與發(fā)展” 為主題，指出：公平不等于收入的平等，不等于健康狀況的平等，也不等于任何其他具體結(jié)果的平等，而是一種機會平等的狀況。在這種狀況下，個人的努力、偏好和主動性，而不是家庭背景、種姓、種族或性別，成為導(dǎo)致人與人之間經(jīng)濟(jì)成就不同的主要原因。社會對于機會平等的關(guān)注應(yīng)該勝于對收入平等的關(guān)注。機會不平等是深層次的原因，而收入不平等只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個結(jié)果。對此，我認(rèn)為，這一命題對尚處于社會主義初級階段的中國來說，在分配模式的選擇上應(yīng)確立一個基本理念，即是在進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，提倡在機會公平和過程公平的前提下促進(jìn)收入結(jié)果的相對平等。

　　三項基本制度

　　產(chǎn)權(quán)制度

　　現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)所討論的“產(chǎn)權(quán)”，不僅包括通常法律意義上的“所有權(quán)”(即依法占有財產(chǎn)的權(quán)利)，以及財產(chǎn)的占有、使用、處置和收益分配等的權(quán)利，而且還包括債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)及所有交易中的權(quán)利。收入的分配無非是產(chǎn)權(quán)收益的分配。產(chǎn)權(quán)制度所具有的激勵功能、約束功能和資源配置功能等基本功能都會帶來相應(yīng)的收入分配效應(yīng)。

　　作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革啟動點的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的生產(chǎn)經(jīng)營方式改革，以及多種經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展，無一不是產(chǎn)權(quán)制度的變革。這種產(chǎn)權(quán)制度的變革對收入分配的影響表現(xiàn)在：分配方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐园磩诜峙錇橹黧w、多種分配方式并存；收入來源結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的改變，經(jīng)營凈收入和財產(chǎn)性收入在城鎮(zhèn)居民家庭收入來源結(jié)構(gòu)中的比重上升，工資性收入和財產(chǎn)性收入在農(nóng)民家庭收入來源結(jié)構(gòu)中比重上升。

　　但是，由于我國采取的是漸進(jìn)式的改革方式，舊體制的產(chǎn)權(quán)制度依然在現(xiàn)行體制中扮演著重要的角色，成為當(dāng)前一些深層次矛盾的根本制度原因。與當(dāng)前收入分配問題密切相關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度缺陷主要表現(xiàn)在兩個方面：一是產(chǎn)權(quán)殘缺和主體錯位造成分配制度殘缺和分配行為混亂；二是 “按勞分配”與“按要素貢獻(xiàn)分配”及其二者的結(jié)合均未真正破題。

　　行政管理體制

　　我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)制度仍然具有濃厚的行政色彩，行政權(quán)力在很大程度上成為資源配置中的特別媒介，具有了與生產(chǎn)要素一樣的交換價值，成為經(jīng)濟(jì)活動和生產(chǎn)活動中一項特殊的成本支出。于是便產(chǎn)生了各種尋租腐敗行為，產(chǎn)生了形形色色的經(jīng)營性行政壟斷和市場的行政分割，形成了大大小小的既得利益集團(tuán)，干擾了規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)秩序的建立，成為實現(xiàn)社會公平分配的最大制度性障礙。

　　目前，我國行政管理體制在防礙起點公平和機會公平方面的主要弊端表現(xiàn)在：政府過多地承擔(dān)了投融資主體的角色；符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求的國有資產(chǎn)管理體制尚未形成，政府作為國有資產(chǎn)所有者的職能與公共行政管理者的職能尚未完全分開；政府仍在不同程度地直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動；市場監(jiān)管力度不夠，預(yù)防、制裁違法行為缺乏有效機制、有力手段，行業(yè)壟斷、地方封鎖比較突出；制定規(guī)則、監(jiān)管市場的部門與所辦經(jīng)濟(jì)實體或者所管理的企業(yè)實際上尚未徹底脫鉤；行政權(quán)力與利益掛鉤，執(zhí)法趨利、權(quán)力“尋租”現(xiàn)象仍很突出；行政機關(guān)的決策、決定程序不夠規(guī)范、透明，行使權(quán)力缺乏有效的制約、監(jiān)督機制，有權(quán)無責(zé)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，等等。這些弊端可以集中地概括為職能越位、權(quán)利缺乏監(jiān)督制約。

　　只有深化行政管理體制改革，有效地監(jiān)督和制約政府行政權(quán)利，才有可能建立起公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)秩序，合理有效地配置資源要素，并在此基礎(chǔ)上形成相對公平的收入分配關(guān)系。為此，中央和國務(wù)院已經(jīng)將行政管理體制改革提升到了重要地位，指出：著力推進(jìn)行政管理體制改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是解決我國經(jīng)濟(jì)社會生活中深層次矛盾和問題的根本手段。

　　基本公共服務(wù)制度

　　公共服務(wù)是收入分配中最基本的公平對象，其在群體間和個體間發(fā)揮著同一“起跑線”或“踏板”的重要作用，只有實現(xiàn)基本公共服務(wù)的最大公平，保證個人“基本能力”的平等，才能使人們真正享受追求自我價值實現(xiàn)的自由。

　　不同的公共服務(wù)對于公平分配的作用不盡相同。如果說社會救濟(jì)、補貼等服務(wù)偏重于公民的收入分配的結(jié)果公平，那么公共基礎(chǔ)教育則更有利于公民獲取收入的機會公平或起點公平。世界各國的實踐已經(jīng)充分證實了公共教育，尤其是公共基礎(chǔ)教育的發(fā)展對消除貧困、提高公民生活質(zhì)量的重要作用。根據(jù)世界銀行發(fā)展報告數(shù)據(jù)，目前世界各國的教育投入情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共支出規(guī)模有著密切關(guān)系，發(fā)達(dá)國家的公共教育支出占GDP比重要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家，一般達(dá)到5%左右，中等收入國家一般約占4%左右，而低收入國家在3%左右。我國2005年公共教育支出占GDP比重2.82%，仍處在低收入國家水平。此外，我國基礎(chǔ)教育方面的地區(qū)差異仍然明顯，并且有逐年擴(kuò)大的趨勢。這種投入結(jié)構(gòu)上的不均衡，可能對收入不平等的產(chǎn)生有著更為嚴(yán)重的影響，即公共基礎(chǔ)教育支出影響范圍的不平等而導(dǎo)致更加嚴(yán)重的收入不平等，并進(jìn)一步增加社會排擠與不平等的程度，或者說會產(chǎn)生不平等的代際延續(xù)。所以，在對收入分配結(jié)果公平的即期貢獻(xiàn)度上，公共教育不象撫恤等社會福利救助那樣顯著，但從其對起點公平和機會公平的影響看，對分配結(jié)果公平的影響則是長期的、深遠(yuǎn)的、更具實質(zhì)意義的。

　　與公共基礎(chǔ)教育具有類似性質(zhì)的，還有公共衛(wèi)生和就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)，這類公共服務(wù)是提高公民素養(yǎng)和能力的基本條件，是創(chuàng)造機會公平和起點公平的基本途徑，較之社會救濟(jì)等直接的收入補貼來說，具有較強的產(chǎn)出效應(yīng)，因而具有更高的公共服務(wù)效率。

　　由于基本公共服務(wù)的平等優(yōu)先等級遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人均GDP和人均財政支出，因此，就目前基礎(chǔ)教育等本應(yīng)由公民均等享受的基本公共服務(wù)的發(fā)展不平衡程度來看，已經(jīng)處于較高水平。這種差距狀況可以部分地成為解釋我國近年來地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和居民人均收入差距持續(xù)拉大的原因。

　　導(dǎo)致基本公共服務(wù)總體不足并且不均等化不斷擴(kuò)大的根本原因，是政府執(zhí)政理念的偏移和職能的缺位�？梢哉f，與其他一些轉(zhuǎn)型國家比較，最大的區(qū)別則在于我國政府沒有放棄經(jīng)濟(jì)權(quán)利，而過多地放棄了基本公共服務(wù)的責(zé)任。政府掌握經(jīng)濟(jì)權(quán)利，在轉(zhuǎn)型社會的一定時期內(nèi)有利于社會穩(wěn)定，但長遠(yuǎn)看，不利于市場經(jīng)濟(jì)制度的建立，不利于政府的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生政府角色定位不清、缺位和越位并存的制度性缺陷。

　　促進(jìn)公平分配的制度與政策建設(shè)的具體建議

　　需要指出的是，機會公平、起點公平和結(jié)果公平，與初次分配和再分配并不是完全對等的關(guān)系。創(chuàng)造機會公平和起點公平的制度條件，無論從分配活動的性質(zhì)還是治理手段的性質(zhì)，不僅包含了初次分配，也包含了部分再分配。目前在這方面還存在種種模糊的認(rèn)識。認(rèn)清這一點，對當(dāng)前選擇收入分配的政策目標(biāo)和對策至關(guān)重要。

　　針對目前收入分配領(lǐng)域的突出問題，從努力建設(shè)機會公平、起點公平的制度目標(biāo)出發(fā)，建議采取以下幾個方面對策：

　　加快推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，在完善產(chǎn)權(quán)制度中規(guī)范收入分配關(guān)系

　　加強產(chǎn)權(quán)的相關(guān)立法，使產(chǎn)權(quán)的行使及相關(guān)利益的實現(xiàn)有法可依，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的清晰和規(guī)范。

　　以產(chǎn)權(quán)改革為突破口，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。要以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，加快國有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)、外資產(chǎn)權(quán)等多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革，由此進(jìn)一步推動國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略重組和國有企業(yè)改革的深化，同時，深化集體企業(yè)改革，發(fā)展多種形式的集體經(jīng)濟(jì)。

　　在產(chǎn)權(quán)制度改革中促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，變政府的產(chǎn)權(quán)代理為產(chǎn)權(quán)界定。進(jìn)一步界定政府的權(quán)責(zé)，保證在產(chǎn)權(quán)主體自主決策、自由交易的權(quán)利的充分行使，真正實現(xiàn)市場對社會資金和資源配置的基礎(chǔ)作用，逐步將政府從產(chǎn)權(quán)代理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)維護(hù)和界定者的身份，使政府從直接經(jīng)濟(jì)利益中超脫出來。

　　改革政府行政管理體制，進(jìn)一步精簡和規(guī)范行政權(quán)限，減少行政層級，建立統(tǒng)一的行政協(xié)調(diào)制度，最大限度地降低行政管理成本，提高政府工作效率

　　加快轉(zhuǎn)變政府職能。按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的要求，合理界定政府在市場經(jīng)濟(jì)活動中的職責(zé)范圍，積極推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開以及政府與中介組織分開。

　　繼續(xù)推進(jìn)政府機構(gòu)改革。核心是建立“決策科學(xué)、分工合理、執(zhí)行順暢、運轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力”的行政管理體制。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，完善機構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)責(zé)。

　　健全科學(xué)民主決策機制。完善重大決策的規(guī)則和程序，采取多種渠道，運用多種形式，廣泛集中民智、反映民意，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)上。

　　促進(jìn)公共財政制度建立，提高財政的公共支出水平，加強財政轉(zhuǎn)移支付力度，充分發(fā)揮政府在制度轉(zhuǎn)型階段促進(jìn)社會公平分配的中堅作用

　　按照建立公共服務(wù)型政府的要求，理順中央和地方的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系。在目前中央財政實力明顯好轉(zhuǎn)的情況下，應(yīng)依照有利于公共服務(wù)促進(jìn)公平分配的原則，將義務(wù)教育、基本衛(wèi)生防疫及保健等最基本公共服務(wù)的事權(quán)全部劃歸中央，保證基本公共服務(wù)平等惠及所有人群。

　　改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付方式，建立規(guī)范透明的新型轉(zhuǎn)移支付制度，加大對落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。要將財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)定位于確保全國各地都能提供最

　　低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)；改革現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付模式，實行以縱向為主、橫向為輔、縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付模式，均衡地方公共服務(wù)能力；建立財政轉(zhuǎn)移支付評價、監(jiān)督和考核機制，設(shè)計科學(xué)合理的效益評價與考核指標(biāo)，建立行之有效的監(jiān)督制約體系，確保資金使用效益的最大化。

　　調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大基本公共服務(wù)財政支出比重。當(dāng)前政府應(yīng)盡快從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的直接建設(shè)者和微觀經(jīng)濟(jì)的直接生產(chǎn)者的角色中逐步退出，更多地履行公共服務(wù)者的職能。將一定時期的工作目標(biāo)列入相關(guān)法律和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，成為歷年人大審議的重要內(nèi)容。

　　從多方面工作入手，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐，消除城鄉(xiāng)收入差距的二元制度基礎(chǔ)

　　建立就業(yè)機會權(quán)利平等、獲得勞動報酬權(quán)利平等、享受就業(yè)社區(qū)公共資源權(quán)利平等的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的平等就業(yè)制度。

　　在繼續(xù)鞏固農(nóng)村稅費改革成果的同時，加強對農(nóng)村基層公共支出的轉(zhuǎn)移支付，加快農(nóng)村各項社會福利和社會保障制度改革。

　　進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地征用制度，保障農(nóng)民對土地的長期使用權(quán)，并探討確立農(nóng)民對土地的實際處分權(quán)，在土地合理流轉(zhuǎn)的過程中，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

　　盡快破除傳統(tǒng)體制遺留的不同所有制不同政策待遇的不平等制度，最大限度地消除由于對行政性壟斷和國有企業(yè)等特殊保護(hù)政策給公眾帶來的利益損失

　　在改革中不斷弱化行政性壟斷經(jīng)營力量，創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境。通過不斷引入新的競爭因素，逐漸削弱由于政府權(quán)力介入造成的某些行業(yè)或部門的行政性壟斷經(jīng)營，對借此形成的壟斷利潤課以專項稅收，并用于對中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展扶持；對行政性壟斷行業(yè)的收費價格實行嚴(yán)格的監(jiān)管制度，對相關(guān)單位內(nèi)部的收入分配應(yīng)有合理的制度約束。

　　繼續(xù)改革國有企業(yè)制度，使其從一般競爭性領(lǐng)域逐步退出，促進(jìn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。目前，需要在就業(yè)再就業(yè)、工資住房和社會保障、生產(chǎn)投資和原材料供給、信貸融資、產(chǎn)品銷售和出口等諸多方面，實現(xiàn)由向國有單位的政策傾斜過渡到面向全社會。

　　積極扶持中小企業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體多元化，為社會成員的機會平等和結(jié)果平等創(chuàng)造有效的制度空間。

　　重視就業(yè)、教育、社會保障等基本制度安排，將當(dāng)前重點工作與長期制度建設(shè)有機結(jié)合，使其盡快覆蓋全體公民

　　大力發(fā)展基礎(chǔ)教育和職業(yè)培訓(xùn)，全面提高勞動者素質(zhì)。要解決當(dāng)前我國的就業(yè)壓力，必須把提高勞動者素質(zhì)放到首位，通過進(jìn)一步普及基礎(chǔ)教育，加強職業(yè)教育與技能培訓(xùn)，改善勞動力供給結(jié)構(gòu)。

　　鼓勵就業(yè)內(nèi)容和就業(yè)形式的創(chuàng)新，實行政府扶持與市場化運作相結(jié)合的創(chuàng)業(yè)扶持政策，鼓勵發(fā)展小企業(yè)和各種“非正規(guī)就業(yè)”。除實行政府出資安置就業(yè)方式外，應(yīng)通過減免稅費、優(yōu)惠

社會保險繳費、免費培訓(xùn)、低息貸款、綜合保險等市場優(yōu)惠政策，鼓勵多種形式、多種渠道實現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。

　　以完善社會救助制度為當(dāng)務(wù)之急，逐步實現(xiàn)社會保障制度自身的“可持續(xù)性”。改變目前社會救助標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低、覆蓋面不足、執(zhí)行制度不甚規(guī)范的現(xiàn)狀。同時，加強失業(yè)保障體系的建設(shè)，穩(wěn)妥推進(jìn)

養(yǎng)老保險、

醫(yī)療保險的進(jìn)一步改革，逐步實現(xiàn)社會保障制度自身的“可持續(xù)性”。

　　重視建立利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機制，為社會弱勢群體提供利益訴求途徑，提高和擴(kuò)大社會對利益沖突的容納能力和空間，保護(hù)弱勢群體的基本權(quán)益

　　在一個利益分化和利益主體多元化的社會中，追求公平分配的另一方面的重要途徑或制度安排就是建立各個利益主體間的利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機制，尤其是勞資雙方的協(xié)商制度、社會弱勢群體的利益訴求和利益保護(hù)制度。目前，迫切需要解決的是如何確立工會獨立于政府和企業(yè)雇主之外的法律地位，以及維護(hù)職工權(quán)益的實際權(quán)利；如何割斷政府與企業(yè)間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，使其真正成為社會公正的維護(hù)者；如何使司法制度真正為老百姓主持公道。最終的追尋目標(biāo)是建立利益各方的良性互動關(guān)系和實現(xiàn)公平分配的利益協(xié)調(diào)長效機制。-

　　作者單位：國家發(fā)改委宏觀院經(jīng)濟(jì)研究所