分配問題上的政府責(zé)任與政策理性

　　——從區(qū)分“公平”與“均平”說起

　　-　財政部財政科學(xué)研究所所長　賈 康

　　“公平”的內(nèi)涵亟需廓清

　　關(guān)于“公平與效率”的討論所涉及的現(xiàn)實問題是非常重要的，而且引起了各方面的強烈關(guān)注。不少研究者指出：公平與效率的關(guān)系并非全是此消彼長的對立關(guān)系，也是相互促進(jìn)、互為條件的關(guān)系，這是很有道理的。我認(rèn)為，如果從細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)研究的角度，應(yīng)該把中文的“公平”之內(nèi)涵再拆分一下。通常人們談到很多的公平問題，但如果翻譯到英語的語境中去，要視情況的不同翻譯成兩個單詞才能較準(zhǔn)確地表達(dá)原意，分別是“fairness”和“equity”。實際上國人討論公平問題時，往往是把這兩個概念混同，完全“一鍋煮”了，帶來的問題就是“搗漿糊”，無助于問題的廓清。比如說現(xiàn)在大家越來越多地認(rèn)同起點的公平、過程的公平和結(jié)果的公平這樣的劃分，我理解起點公平和過程公平是英語“fairness”之意，這兩個公平和效率之間是沒有矛盾的，并且是保護(hù)、促進(jìn)效率的，主要是指通過公正的待遇和處理，使大家各自發(fā)揮相對優(yōu)勢，使大家得到一種發(fā)展中的公平的環(huán)境。但到了結(jié)果的公平，則主要是指英語“equity”之意，實際是指結(jié)果的均平狀態(tài)，這種均平確實與效率之間有一定的此消彼長的關(guān)系，調(diào)控者需要作出合理的權(quán)衡掌握。

　　廓清漢語中“公平”在不同情形下實際分別所指的規(guī)則公正的“公平”和結(jié)果相近的“均平”這兩個不同對象，對于國人和研究者們現(xiàn)在深入討論問題會很有幫助。我認(rèn)為迫切需要在這方面做一些矯正，有利于大家討論時有的放矢，不打“三岔口”。近些年收入分配方面的矛盾凸顯之后，在人們討論時往往都說得慷慨激昂，爭論往往很激烈，但是卻大都把英文里可以很好區(qū)分的這兩樣?xùn)|西混在一起說，結(jié)果就帶來了在一個概念下說不同的事情、實際沒有共同語言的情況，造成了中文語境中“公平與效率”問題的混亂。我認(rèn)為學(xué)術(shù)界今后應(yīng)該在這方面努力區(qū)分開“公平”與“均平”，爭取促成各方把概念首先合理化、清晰化。

　　“公平”與“均等化”方面的政府責(zé)任應(yīng)當(dāng)明晰化、合理化、動態(tài)化

　　如果從起點公平、過程公平(意在公正)的角度來看，政府的應(yīng)盡之責(zé)是制定和維護(hù)必要、合理的法律制度和規(guī)則，保護(hù)合法的產(chǎn)權(quán)和公平競爭的環(huán)境(“刷出一條起跑線”)。如果從結(jié)果公平(意在均平)的角度來說，政府的作用應(yīng)更多地體現(xiàn)為通過再分配手段抑制、緩解收入懸殊。前期的“結(jié)果”在一定場合又是后期的“起點”，于是又聯(lián)系到政府的另一項應(yīng)盡之責(zé)，就是努力發(fā)展和實現(xiàn)基本公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的“均等化”，這個均等化我理解也就是要托一個底，是政府應(yīng)該提供的諸如普及義務(wù)教育、實施社會救濟(jì)與基本社會保障這類東西，對其應(yīng)該保證的最低限度的公共供給，必須由政府托起來。但是這并不應(yīng)理解為政府可以和應(yīng)當(dāng)大包大攬，從而把在公平競爭之中和之后必然形成的差異壓得十分扁平。

　　以這樣的一些認(rèn)識看待公平和效率關(guān)系的處理，我認(rèn)為可以更有利于清晰地形成一些政府職責(zé)邊界和“政策理性”的要點，促成政策的合理化調(diào)整，進(jìn)而有利于一些社會矛盾的緩解與多元主體活力的持續(xù)釋放，也可以解開一些對于公平和效率矛盾的困惑，保障和支持中國現(xiàn)代化事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

　　關(guān)于政府“均等化”的“托底”職責(zé)，從國際經(jīng)驗方面可以舉一個澳大利亞的例子。澳大利亞政府在再分配中較早明確了“均等化”的概念，即強調(diào)使公共服務(wù)結(jié)果均等化。上世紀(jì)90年代初，我們到澳大利亞做過考察，澳大利亞的政府官員和一些學(xué)者很自豪地說，他們有“世界上最高水平的均等化制度”，是依靠轉(zhuǎn)移支付作為基本手段的。那里有容量很龐大的、每隔幾年要作系統(tǒng)性充實改進(jìn)、每年都要做小修小補的數(shù)據(jù)庫，有多少年發(fā)展起來的一套復(fù)雜的計算公式，用以支持和實施聯(lián)邦政府自上而下對不同地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。通過各方參與把這些很復(fù)雜的公式、權(quán)數(shù)、系數(shù)制定出來，具有消解社會矛盾的作用，也就是說，這有利于把社會中不和諧的東西歸于和諧：簡單公式的計算結(jié)果和復(fù)雜公式的計算結(jié)果，最后均等化效應(yīng)上的差別是不大的，但是在這個過程中，矛盾不再變成公眾和政府之間的爭議，也不再變成聯(lián)邦和地方之間的爭議，而是經(jīng)過一個透明的博弈，大家(包括各個地方政府和社會公眾)都可以對轉(zhuǎn)移支付資金的使用規(guī)則和分配公式發(fā)表意見，共同討論如何去作動態(tài)的改進(jìn)，結(jié)果是大家接受了一個雖然越來越復(fù)雜，但又是現(xiàn)實的、可操作的處理方案，矛盾也就在這個方式下平和處理及化解掉了。這個經(jīng)驗對于我們中國而言，很有啟示意義。

　　澳大利亞的均等化目標(biāo)，原則地說，是政府要做到對于其每一個國民，無論在國內(nèi)什么地方，對那些應(yīng)當(dāng)由政府提供的公共服務(wù)事項，大致在使用價值的“結(jié)果”上是均等的，即“每個社會成員都能享受大體均等的公共服務(wù)”。這一過程中，政府花的錢即供給成本決不是均等的。比如說在悉尼、墨爾本等幾百萬人口的大城市，需要設(shè)立急救站，政府可給予支持，設(shè)若干個點、配若干輛車和專業(yè)人員即可。到了北方領(lǐng)地，這項均等化的公共服務(wù)要怎么配？在那里，國土面積非常大，只有19萬人口，地廣人稀，急救車就不解決問題，那可能就得設(shè)立若干個配直升飛機(jī)的急救站點。收到一個急救電話，悉尼是派急救車30分鐘內(nèi)到場，北方領(lǐng)地是發(fā)急救飛機(jī)也30分鐘內(nèi)到場，結(jié)果均等化了，但成本有時候差的不是幾倍、幾十倍，而可能是上百倍之巨。北方領(lǐng)地19萬人口中的小學(xué)生、初中生受到的教育，也要跟悉尼、墨爾本這邊差不多，那么政府就需要出高薪使高水平的教師在北方領(lǐng)地也能安心教書。

　　這個意思說清楚了，可能原則上一般人都會認(rèn)同，但是回到中國現(xiàn)實中，往這方面努力時，差距可是太大了。為理解這方面的反差，不同區(qū)域社會成員基本收入水平的差異，可以作為一個參照背景，用來體會不同國家的政府實現(xiàn)“均等化”的難易程度上的差異：澳大利亞有一個統(tǒng)計，按照人均收入指標(biāo)，澳大利亞最繁華發(fā)達(dá)的悉尼、墨爾本這樣的區(qū)域，和最欠發(fā)達(dá)的北方領(lǐng)地這樣的區(qū)域，人均收入水平的上下差異不超出20%。雖然其他如工商活動方面的差異可能非常懸殊，但是到了人均收入上面，澳大利亞實際上是一個相當(dāng)扁平化的社會。意大利的這個數(shù)據(jù)我也見過，不超過30% (那里要對西西里這樣的地方給予較大力度的轉(zhuǎn)移支付)。中國現(xiàn)在沒有這方面非常詳實的收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如果按照人均GDP做一個參照來看的話，上個世紀(jì)90年代初有人做過較細(xì)致的工作：同樣是幾十萬人口的區(qū)域，當(dāng)時人均GDP水平最高的珠海市斗門區(qū)和最低的貴州省晴隆縣，相互間差出82倍，這是何等懸殊的狀態(tài)！所以在中國現(xiàn)階段，公共服務(wù)均等化的理念應(yīng)當(dāng)樹立，但在工作層面還只能作為一種漸進(jìn)過程，向遠(yuǎn)期目標(biāo)努力地逐步靠近。也就是說，不同發(fā)展階段上，對政府責(zé)任的具體邊界需要作合理的動態(tài)掌握，按照一個正確的大方向，循序漸進(jìn)，才力所能及(既盡力而為，又量力而行)，取得意愿方向上的較好效果，而避免出現(xiàn)脫離實際的失誤舉措。

　　現(xiàn)階段中國的一個最直接的現(xiàn)實例子就是：大家都意識到“三農(nóng)”問題的重要性，都擁護(hù)中央的惠農(nóng)政策導(dǎo)向和贊成“公共財政的陽光照耀農(nóng)村”，但在具體工作中，實事求是地說，近年卻只可能做到“讓公共財政陽光更多地照耀農(nóng)村”，而不可能很快實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。急于求成，力不能及，很可能結(jié)果是脫離實際，欲速則不達(dá)。舉一個具體的例子：在西藏的調(diào)查中，我了解到拉薩轄區(qū)小學(xué)前三年的教學(xué)，相當(dāng)大的部分還是在“流動教學(xué)點”進(jìn)行，要使失學(xué)兒童問題較好解決并使教育水平提高，必須下決心把這前三年的教學(xué)與后面三年的狀態(tài)拉平，實現(xiàn)定點寄宿制。我問拉薩的教育局長：“十一五”期間做到這一點，所需財力投入是多大？局長回答，匡算下來，拉薩地區(qū)需5個億。我接著問，全西藏要做到這一點，大約需多少財力？局長說，算不準(zhǔn)，但其他地區(qū)的條件只比拉薩差而不會比拉薩好，成本只比拉薩高而不會比拉薩低，所以粗略估計，整個西藏要做這件事，財力要求上不會低于60個億。現(xiàn)在西藏經(jīng)過這么多年的發(fā)展，自治區(qū)每年財政收入規(guī)模只有十幾個億。加上中央轉(zhuǎn)移支付等，支出規(guī)模有150億元左右，但那要覆蓋千頭萬緒多少事情！今后五年如果每年為解決這一件事拿出十多個億資金，的確要在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)前提下，下極大的決心才有可能。即使做到了這一點，在義務(wù)教育“均等化”方面也只能說上了一個臺階，而遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)，何況還有其他那么多公共服務(wù)事項的均等化要求都必須兼顧！所以面對國情，均等化的目標(biāo)應(yīng)明確樹立，但需實事求是地漸進(jìn)實施，逐步接近。政府在追求公平和實施“均等化”方面的責(zé)任應(yīng)當(dāng)明晰化，同時還必須合理化、動態(tài)化，把積極穩(wěn)妥地實現(xiàn)均等化作為一個歷史過程。

　　政府為發(fā)揮好職能，需要把握好市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的政策理性

　　如果政府要在結(jié)果的公平(均平)方面托底，還應(yīng)注意到，在不少很現(xiàn)實的問題上，現(xiàn)在存在著職能行使結(jié)果的錯位。我可以舉一個例子：各方都談?wù)摰煤軣崃业?span id="q62sqsuuus" class=yqlink>

房地產(chǎn)，我看來看去，總認(rèn)為政府首先要托的底不是“

經(jīng)濟(jì)適用房”，一定應(yīng)該是廉租房 ——廉租房的入住者是沒有產(chǎn)權(quán)的，由政府甄別鑒定社會最低收入階層，讓他們?nèi)胱。�使之“居者有其屋”。這也是關(guān)聯(lián)整個社會穩(wěn)定的一種“公共產(chǎn)品”。

　　這幾年的突出問題是，不少地方對廉租房沒有托底，最低收入階層的人勢必要與其他收入較高的人混在一起尋求經(jīng)濟(jì)適用住房，而仍然買不起房和“房奴”的問題，肯定要出現(xiàn)。有很多本不該入住經(jīng)濟(jì)適用房的富人，通過自己可采用的辦法，如雇人排隊搶號，將經(jīng)濟(jì)適用房這個資源搶到手里以后，自己住也好，空置著也好，尋求轉(zhuǎn)手機(jī)會也好，把經(jīng)濟(jì)適用房功能完全給扭曲了。于是從追求公平、公正的理念出發(fā)，造成的結(jié)果卻是讓人哭笑不得的結(jié)果。北京的一些經(jīng)濟(jì)適用房看起來非常漂亮，還有“房頂花園”，長安街邊的某處經(jīng)濟(jì)適用房住了很多的“老外”，開

寶馬車住經(jīng)濟(jì)適用房的人也挺常見，可以說業(yè)已發(fā)生的扭曲非常值得重視，亟待總結(jié)教訓(xùn)。如果說前幾年一部分建成的“經(jīng)濟(jì)適用房”的存量已經(jīng)搞糊涂了，那么以后的公平、公正怎么處理，我覺得應(yīng)該作出特別的“亡羊補牢”的考慮，否則，結(jié)果就如鄧小平同志所說的那樣，使這個問題變成了一個“管不了，管不好”的事情，政府做了很多還要挨罵，因為把應(yīng)用來雪中送炭的錢變成了錦上添花，好的動機(jī)沒帶來好的結(jié)果。這又一次說明，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，要發(fā)揮政府職能促進(jìn)公平、公正，對政策理性的把握至關(guān)重要，是把好的動機(jī)與好的效果統(tǒng)一起來的關(guān)鍵。

　　為把握好收入再分配的政策理性，需以對近年收入差異形成原因的正確分析為前提

　　中國改革開放以來社會成員收入差距擴(kuò)大的原因，至少要作出如下七個層次或七個方面的分析、區(qū)別：第一是源于誠實勞動中努力程度和辛勞程度不同而形成的收入差別。在傳統(tǒng)體制平均主義大鍋飯環(huán)境中，“干好干壞一個樣”，那是養(yǎng)懶人的機(jī)制和體制，收入差異小，但生產(chǎn)力也得不到解放，被有識之士深惡痛絕。改革開放之后，總體的“勤快”程度提高了，但“勤快”人和“懶人”的相對差異仍然存在，新的體制和機(jī)制使“懶人” 和“勤快人”的收入差異明顯擴(kuò)大，這種源自努力程度、辛勞程度不同而形成的收入差別，作為收入差別中的一種重要構(gòu)成因素，在社會生活中必然出現(xiàn)。

　　第二是源于個人稟賦和能力不同而形成的收入差別。社會成員間必然有稟賦和聰明才智方面的差異，在改革開放之后發(fā)展起來的競爭環(huán)境下，先天稟賦和基于其他原因在后天綜合發(fā)展起來的聰明才智，結(jié)合構(gòu)成了各人不同的能力和才干。客觀存在的這種差異必然帶來個人收入水平上的差異。一些特殊的、稀缺的能力與才干，如企業(yè)家才能、科技人員創(chuàng)新才能，也包括文體明星的特殊技能等，一旦在市場中具體化為競爭力，則相關(guān)收入差別的擴(kuò)大，比“努力程度”帶來的差別往往要高出許多倍。

　　第三是源于要素占有的狀態(tài)、水平不同而形成的收入差別。由于種種客觀原因(如繼承關(guān)系)，每一個具體社會成員在資金、不動產(chǎn)，乃至家族關(guān)聯(lián)、社會人脈等方面(這些都可歸于廣義的“生產(chǎn)要素”范疇)，必然是有所差異的，而由此帶來的收入(如利息、房租，以及經(jīng)營活動中的重要信息、正確指導(dǎo)與規(guī)勸等促成的收益)高低不同，也是客觀存在的，并且有可能形成一定的傳承和“自我疊加”的關(guān)系。

　　第四是源于機(jī)遇不同而形成的收入差別。比較典型的是市場態(tài)勢變動不居，不同的人做同樣的事，可以純粹由于時點不同(當(dāng)然實際生活中也會伴隨其他方面可能的種種不同)而結(jié)果大相徑庭，甚至“好運”的好到一夜暴富，“壞運”的壞到血本無歸，這里面機(jī)遇的因素也是不可否認(rèn)的，在市場經(jīng)濟(jì)的某些場合，其作用還十分明顯。

　　第五是源于現(xiàn)行體制、制度“明規(guī)則”因素而形成的收入差別。有些由體制造成的壟斷因素和制度安排因素，在現(xiàn)實生活中可以強烈地影響社會成員的收入水平的高低。比如一般壟斷行業(yè)職工的收入明顯高于非壟斷行業(yè)，又比如公職人員收入水平與組織安排的具體位置關(guān)系極大。

　　第六是源于現(xiàn)行體制、制度中已實際形成而不被追究或暫時不被追究的“潛規(guī)則”而形成的收入差別。這大體相當(dāng)于一般人們所說的“灰色收入”，現(xiàn)實存在，透明度很低，往往在規(guī)范渠道之外，按“心照不宣”方式或“內(nèi)部掌握”方式實施其分配。

　　第七是源于不法行為、腐敗行為而形成的收入差別。這大體相當(dāng)于一般人們所說的 “黑色收入”，往往數(shù)額巨大，與違法偷逃稅款、權(quán)錢交易、賄賂舞弊、走私販毒等相關(guān)聯(lián)。

　　上述多個角度、不同層面的收入分配差異的形成原因，在現(xiàn)實生活中的某一個具體案例之內(nèi)，到底有多少因素介入，各起多大作用，都需要具體分析，不可一概而論。從政策原則和政策理性來說，首先應(yīng)明確對應(yīng)于各個收入源頭的不同針對性政策導(dǎo)向與可選擇措施，一般應(yīng)遵循以下幾點原則：

　　第一，對于勤勞致富、才能致富(前述第一、二項原因)，政策都應(yīng)當(dāng)大力鼓勵，或以鼓勵為主加上再分配的適當(dāng)微調(diào)。

　　第二，對于要素占有和機(jī)遇不同(前述第三、四項原因)而形成的收入差異，政策上應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)節(jié)，但不宜作抹平處理(否則開放條件下的要素外流將十分嚴(yán)重，市場經(jīng)濟(jì)中客觀需要的首創(chuàng)、冒險精神也將受到極大抑制)。

　　第三，對于體制性明規(guī)則、潛規(guī)則不周全、不合理(前述第五、六項原因)造成的收入差異，在明確需要有所調(diào)節(jié)、抑制的同時，關(guān)鍵是以政策和制度建設(shè)推動深化改革、機(jī)制轉(zhuǎn)變(包括“花錢買機(jī)制”)，追求制度合理化、規(guī)范化，再配之以必要的再分配調(diào)節(jié)(光講調(diào)節(jié)不注重制度建設(shè)，必然流于“法不責(zé)眾”或“揚湯止沸”)。

　　第四，對于違法亂紀(jì)的“黑色收入”(前述第七項原因)，必須堅決取締、懲處，打擊其行為，罰沒其收入，并注重從源頭上加強法治、制度建設(shè)以抑制違法亂紀(jì)、腐敗行徑的滋生土壤與條件。

　　在上述的政策思路和定位具備了正確的方向和針對性要領(lǐng)之后，再作出具體的政策設(shè)計，方可以落實政府在收入再分配中應(yīng)當(dāng)具有的政策理性，正確把握均平—效率間的權(quán)衡，發(fā)揮好政策應(yīng)有的功能。-