王俊豪

　　管制經(jīng)濟學是一門新興學科。目前理論界和實際部門對一些基本概念及其理解還都存在一定的分歧，其中，對作為學科名稱的管制、規(guī)制與監(jiān)管的分歧就是典型一例。英文Regula-tion在學術界通常被譯成“管制”或者“規(guī)制”。例如在《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學大詞典》中，Regulation就被譯為“管制”；也有一些學者更多地使用“規(guī)制”；而在實際部門，習慣使用“監(jiān)管”，如金融監(jiān)管、電力監(jiān)管、公用事業(yè)監(jiān)管等等。在經(jīng)濟發(fā)達國家，許多學者對管制或規(guī)制也有不同的定義。例如，維斯卡西(Viscusi)等學者認為，管制是政府以強制手段，對個人或組織的自由決策的一種強制性限制。丹尼爾·F·史普博(DanielF.Spulber)則認為，管制是行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。日本學者植草益對規(guī)制所下的定義是：社會公共機構依照一定的規(guī)則對企業(yè)的活動進行限制的行為。著名經(jīng)濟學家薩繆爾森則認為，管制是政府以命令的方法改變或控制企業(yè)的經(jīng)營活動而頒布的規(guī)章或法律，以控制企業(yè)的價格、銷售或生產決策。中國學者對管制的定義與上述定義大同小異，有的學者習慣使用“管制”，而有的學者使用“規(guī)制”。使用“管制”還是“規(guī)制”往往取決于學者們的不同偏好與理解，并不存在實質性的區(qū)別。

　　綜合中外學者對管制概念的討論，盡管人們對管制所下定義不同，但不難歸納出管制至少具有這樣幾個構成要素：1,管制的主體(管制者)是政府行政機關(簡稱政府)，通過立法或其他形式，管制者被授予管制權；2,管制的客體(被管制者)是各種經(jīng)濟主體(主要是企業(yè))；3,管制的主要依據(jù)和手段是各種法規(guī)(或制度)，明確規(guī)定限制被管制者的什么決策，如何限制，以及被管制者違反法規(guī)將受到的制裁等等。根據(jù)這三個基本要素，可將管制定義為：具有法律地位的、相對獨立的管制者(機構)，依照一定的法規(guī)對被管者(主要是企業(yè))所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。

　　管制經(jīng)濟學的研究對象比較廣泛，但可以歸納為經(jīng)濟性管制、社會性管制和反壟斷管制這三大領域。經(jīng)濟性管制的領域主要包括那些存在自然壟斷和信息嚴重不對稱的產業(yè)領域。與經(jīng)濟性管制相比較，社會性管制是一種較新的政府管制，它不以特定產業(yè)為研究對象，而是圍繞如何達到一定的社會目標，實行跨產業(yè)、全方位的管制。反壟斷是一個具有相對獨立性的研究領域，其主要研究對象是競爭性領域中具有市場壟斷的壟斷企業(yè)及其行為，特別是由市場集中形成的經(jīng)濟性壟斷行為。

　　管制經(jīng)濟學是以經(jīng)濟學原理研究政府管制科學性的一門應用性學科，它是應實踐的需要而產生與發(fā)展的，其理論研究緊密結合經(jīng)濟社會發(fā)展實踐，為政府制定與實施管制政策提供理論依據(jù)和實證材料，其研究帶有明顯的政策導向性，顯示出應用性學科的性質。同時，管制經(jīng)濟學涉及經(jīng)濟、政治、法律、行政管理等方面的內容，這又決定了管制經(jīng)濟學是一門邊緣性學科。

　　中國對管制經(jīng)濟的研究起步較晚，據(jù)筆者所掌握的資料，最早介紹到中國的管制經(jīng)濟著作是施蒂格勒著的《產業(yè)組織和政府管制》(潘振民譯，上海三聯(lián)書店1989年版)，在這部論文集中，其中有4篇是關于政府管制方面的論文。隨后，出版了日本學者植草益著的《微觀管制經(jīng)濟學》(朱紹文、胡欣欣等譯，中國發(fā)展出版社1992年版)，這是介紹到中國的第一本專門討論管制經(jīng)濟的專著，有很大的影響。從20世紀90年代以來，國內學者在借鑒國外管制經(jīng)濟學論著的基礎上，結合本國實際出版了許多論著。這為管制經(jīng)濟學在中國的形成與發(fā)展奠定了基礎。但就總體上而言，中國對管制經(jīng)濟學的研究還處于起步階段，在許多方面需要結合中國實際進行深入研究。

　　嚴格地說，中國在計劃經(jīng)濟體制時期，不存在現(xiàn)代管制經(jīng)濟學所講的管制問題。我們不能把計劃理解為管制，計劃經(jīng)濟體制理解為傳統(tǒng)管制體制。因為市場是對計劃的替代，而管制是對市場失靈的校正和補充。管制是由法律授權的，管制主體依據(jù)一定的法規(guī)對被管制對象所實施的特殊行政管理與監(jiān)督行為。管制不同于一般的行政管理，更不同于計劃。否則就沒有必要討論管制經(jīng)濟學在中國的發(fā)展，沒有必要討論通過改革如何建立高效率的管制體制問題。從國際經(jīng)驗看，就壟斷性產業(yè)而言，美國等少數(shù)發(fā)達國家主要以民營企業(yè)為主體，與此相適應，這些國家較早在壟斷性產業(yè)建立現(xiàn)代管制體制。而英國、日本和多數(shù)歐洲國家對壟斷性產業(yè)曾長期實行國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的體制，只是在20世紀80年代才開始對壟斷性產業(yè)實行以促進競爭和民營化為主要內容的重大改革，并在改革過程中，逐步建立了現(xiàn)代管制體制。

　　中國作為一個從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的轉型國家，政府管制是在建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中不斷加強的一個政府職能。傳統(tǒng)經(jīng)濟理論認為，自然壟斷產業(yè)、公用事業(yè)等基礎產業(yè)是市場失靈的領域，市場競爭機制不能發(fā)揮作用，主張直接由國有企業(yè)實行壟斷經(jīng)營，以解決市場失靈問題。在實踐中，長期以來中國對這些基礎產業(yè)實行政府直接經(jīng)營的管理體制。但新的經(jīng)濟理論與實踐證明，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營必然導致低效率，并強調在這些產業(yè)發(fā)揮競爭機制的積極作用。因此，從20世紀90年代以來，中國像世界上許多國家一樣，對這些產業(yè)逐步實行兩大改革，一是引進并強化競爭機制，實行有效競爭；二是積極推行民營化，一定數(shù)量的民營企業(yè)成為這些產業(yè)的經(jīng)營主體，在這些產業(yè)形成混合所有制的經(jīng)營主體，以適應市場經(jīng)濟體制的需要。這樣，政府就不能用過去管理壟斷性國有企業(yè)的方式去管理具有一定競爭性的混合所有制企業(yè)或民營企業(yè)，而必須實行政府職能轉變，建立新的政府管制體制，對這些產業(yè)實行有效管制。同時，中國在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，日益強調對環(huán)境保護、衛(wèi)生健康和工作場所安全等方面的管制。這些都使政府管制職能具有不斷強化的趨勢。為此，黨的十三大明確提出政府的四大基本職能是：經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。首次把市場監(jiān)管(政府管制)作為一個重要的政府職能。

　　在政府職能中，經(jīng)濟調節(jié)、社會管理和公共服務是傳統(tǒng)職能。經(jīng)濟調節(jié)就是政府對社會總需求和總供給進行總量調控，并促進經(jīng)濟結構調整和優(yōu)化，保持經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調健康發(fā)展。社會管理就是政府通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節(jié)收入分配，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。公共服務就是政府提供一系列公共產品和服務。而市場監(jiān)管(政府管制)則是適應建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制需要而產生的一個重要的新的政府職能。

　　就現(xiàn)實需要看，中國從20世紀80年代以來，先后在

航空運輸、電信、電力、城市自來水和管道燃氣等市政公用事業(yè)不同程度地進行了體制改革，而且，這種改革還需要不斷深化，迫切需要在管制經(jīng)濟學的理論指導下，建立高效率的管制體制，以取得較為理想的改革效果，實現(xiàn)有效管制。同時，近年來，中國越來越強調對以環(huán)境污染、衛(wèi)生健康、工作場所安全為核心內容的社會性管制，要求加強理論研究，為政府制定與實施相關管制政策提供政策思路與實證資料。這些都為中國學者學習、研究管制經(jīng)濟理論提供了對象和豐富的資料，必將激起理論界對這一領域的研究熱情。我們期待著不久的將來，中國在管制經(jīng)濟學領域將有較大的發(fā)展。

　　(作者系中國工業(yè)經(jīng)濟學會副會長、浙江財經(jīng)學院院長、教授)