杜傳忠

　　政府規制俘獲理論(Capture theory of regulation)是政府規制理論的重要內容，這是刻畫政府規制過程中各利益集團相互行為關系的理論，它將政治學的有關理論及分析方法引入對政府規制目標和效果的研究，從而大大拓展了政府規制研究的視野。政府規制俘獲理論分為傳統規制俘獲理論和新規制經濟學的規制俘獲理論。后者比前者無論從理論基礎、分析方法及政府含義上都有了重要的改進，并對我國正在進行的政府規制改革具有重要借鑒價值。傳統的政府規制俘獲理論是由施蒂格勒、佩爾茲曼等人所創立的規制俘獲理論。拉豐、泰勒爾等人順著委托代理理論的分析思路重新解釋了管制機構為被管制企業所俘獲的理由，從而重構了政府規制俘獲理論，形成委托代理框架下的規制俘獲理論框架。目前，規制俘獲理論已成為新規制經濟學的重要內容。

　　相對于傳統規制俘獲理論，新規制經濟學的規制俘獲理論主要有兩點突破：一是引進信息不對稱性，建立起規制俘獲的委托代理分析框架；二是改變了傳統規制俘獲理論只注重分析規制需求方，而把規制供給方作為“黑箱”處理的缺陷，對作為規制供給方的規制機構進行了進一步的分析和假定。拉豐和泰勒爾認為，對規制收買的正確分析必須考慮信息的不對稱，倘若不存在信息不對稱，受規制產業不可能抽取信息租金，因而也就沒有影響規制結果的激勵。引入信息不對稱因素對理解規制俘獲發生的機理是十分重要的，因為信息對規制結果的影響很大，信息能否被操縱以服務于特定的利益集團，是規制俘獲是否發生的關鍵性決定因素。

　　拉豐、泰勒爾在為《政府采購與規制中的激勵理論》(中文版)一書的序言中指出，“中國公用事業的自由化需要先進的規制方法”，新規制經濟學“提供了中國經濟學家可以用來發展適合中國規制理論和規制實踐的工具和方法”(拉豐、泰勒爾，2003)。我國目前正處于經濟轉軌時期，許多壟斷產業，如電力、電信、鐵路交通等，大都是從政企合一的國有企業脫胎而來，它們本身與作為規制者和管理者的政府部門之間有著千絲萬縷的聯系，并且這些部門與政府之間存在著比西方國家自然壟斷行業更為嚴重的信息不對稱問題，因而在對這些壟斷行業進行規制的過程中，發生規制俘獲或串謀的空間和幾率都將更大。在這種條件下，借鑒西方政府規制俘獲理論，特別是新規制經濟學的規制俘獲理論，對于制訂我國壟斷產業的規制政策，設計出有效防范規制俘獲行為的具體機制，具有重要的現實意義。盡管不能完全杜絕規制俘獲，但根據新規制經濟學的俘獲理論所揭示的規制俘獲發生的機理，仍可采取某些措施來降低規制俘獲發生的概率，或減輕其對社會福利可能造成的損害。

　　第一，降低規制判定的權限。規制代理機構對被規制企業成本和需求估計的巨大影響造成利益集團的投機，從而引發較嚴重的規制俘獲問題。為減小規制俘獲的可能性，在設計規定規則時，需要減少對規制機構私有信息的依賴，降低規制代理機構判定的權限。但這樣做可能會形成一個官僚化的制度環境，抑制規制機構效能的發揮。為此，應深化規制管理制度改革，保持規制管理效率。

　　第二，為規制機構提供激勵使其承擔一定的責任。讓規制機構將其他利益集團的福利分享一部分，使他們不至于傾向某個特定的利益集團。但在一般情況下，對規制者激勵的數量計算依賴于納稅人的稅賦(對于政府采購)、消費者的價格水平和結構(對于規制)，以及服務的質量(在以上兩種情況下)。顯然，這樣的業績衡量難以確切地予以定義，或即使易于度量(如根據納稅人的賬單)，也可能缺乏合適的比較基準(這不像在金融領域，可以用市場收益率或高市盈率作為標準)。所以在通常情況下，通過貨幣化的激勵把規制者的利益與納稅人和消費者的利益連在一起，以防止規制俘獲是困難的。這就需要對規制者的激勵采取多種方式，使各種方式之間相互補充，同時應將對規制者的激勵與約束機制結合起來。

　　第三，增大規制俘獲的難度。從規制俘獲的過程看，一般情況下，如果獲取相應的報酬，規制機構是愿意幫助利益集團的。為防止規制俘獲的發生，當然可以增加交易物相對于各個利益集團的成本，或加大私下交易的交易成本。當然，這樣做本身也是有成本的，如要禁止所謂“旋轉門”現象，將難以找尋到高水平規制官員和專業人員，因為產業界的行政管理人員會顧慮到在他們離開規制機構后將無法回到私營部門，這些人通常來自于規制產生部門。近年來，經濟學家開始發展某些新的模型，以方便對規制制度影響力的確定。從這些模型中可以看出，在何種程度上規制俘獲與規制者的回報相關聯，規制者易于被俘獲。對我國來說，由于現行體制和政策的漏洞較多，規制者被俘獲的可能性更大，難度更小。因此，怎樣從制度改革入手，堵住各種可能引致規制者被俘獲的漏洞或增加規制者被俘獲的難度，是政策規制體制改革面臨的一大難題。

　　第四，減少規制機構與委托人之間的信息不對稱。規制機構相對于其委托人(整個社會和公眾)具有信息優勢是使其具有相機行事權，從而引發規制俘獲的根本性原因。因此，減少這種信息的不對稱性會減少規制俘獲的空間。在這方面，作為借鑒，可以采取的措施主要有：采用諸如固定價格合約和服務成本規制的低強度激勵方案，這類激勵方案降低了潛在的租金和規制者的自由裁量權；規定規制機構采取非常公開、透明的規制程序，包括舉行公開的規制聽證會，聽證規制意見；廣泛利用咨詢資料、獨立的上訴程度；對有關決策進行詳細的書面解釋，等等。通過這種透明的規制程序，可以使規制機構的委托人盡可能地接觸到其他方面的意見和建議(諸如客戶和競爭者和利益集團)、有關的數據以及規制機構的推理過程。盡管這些做法不能完全消除規制機構與其委托人之間的信息不對稱，但卻能夠在一定程度上減輕它，從而降低規制俘獲產生的概率。

　　在以上四種抑制規制俘獲的措施中，前兩種旨在減少從規制俘獲中得到的利益，后兩種則使這種規制俘獲變得更為困難。(作者系