張紅鳳

　　政府規制(也有學者稱為“監管”或“管制”)的實踐在市場經濟國家由來已久，但規制理論的研究成果最初散見于微觀經濟學和產業組織理論之中，直到20世紀70年代以后，規制經濟學才逐步從產業組織理論中分離出來，成為一門相對獨立的學科。目前，規制經濟學成為經濟學界發展最快的學科之一。尤其是隨著現代市場經濟理論的確立，政府對經濟的干預作用已經得到普遍認可，不再是爭論的焦點，取而代之的是政府干預的廣度和深度問題。相應地，規制經濟學也得到了長足發展，作為一門新興學科日益走向成熟。

　　規制經濟學的研究視角

　　從大的方面來看，規制經濟學主要有兩大視角：一是從規范角度來研究規制。它關注的焦點是：規制應該在什么時候引入；規制的最優方案或形式應該是什么。二是從實證角度來研究規制。它關注的焦點是那些導致政府規制和影響規制制度的行為和績效的經濟、政治、法律與官僚力量，由此形成了規制的實證理論。

　　在規制的規范研究視角下，規制理論劃分為兩大分支：一是對市場失靈的認定。市場失靈，如自然壟斷、外部性、公共品、信息不對稱等，導致不被規制的市場運行不能達到帕累托最優水平，而只能達到相對于這一水平的次優效果。這是政府干預市場經濟的規范原理；二是尋求“最優”政策來修正市場不完美。這些“最優”政策既包括傳統最優規制方案，又包括信息不對稱下的激勵性規制方案。后者通常考慮規制環境的信息結構，以及規制者與被規制者之間的對策性互動。這種擴展研究使經濟學家認識到，規制方案即使是“上等的”，相對于理想的規制也是不完美的。這為合理的比較制度分析搭建了一個平臺。在這個平臺上，不完美的市場與不完美的規制將得到比較，從而可以知道在一個不完美的世界里什么是最優。

　　在規制的實證研究視角下，規制理論前后經歷兩種不同的理論。一是實證的“公共利益”理論。它主要關注規制為何出現和它如何運行，是以最優干預的規范原理為基礎。在多種條件約束下，規制者被假設為社會福利的最大化者。在這一范式下，規制效果既被作為檢驗規制制度是否成功地實現福利最大化的目標，又被作為量化規制成本與收益的依據。二是利益集團規制理論。自施蒂格勒1971年開創性的研究以來，以芝加哥學派為代表的經濟學家否認過分簡單化的“公共利益”規制理論模型，支持關于規制的目標、程序和結果的更富實證的理論，從而形成利益集團規制理論。該理論認為規制和規制程序是對利益集團之間更復雜的交互影響的反應，利益集團從不同的政府干預中獲利或受損。規制政治經濟學的特定實證理論形成了一個可行的框架，在其下規制的性質和結果能夠被很好地預見、衡量和評價。

　　從“范式危機”到“范式融合”

　　范式(paradigm)是指觀察世界和實踐科學的方法，是某一科學共同體在特定學科中所具有的共同信念，這些信念規定了他們共同的基本假設、基本觀點和基本方法。通常，大部分科學工作都是范式化研究，屬于常規科學。當一門學科的原有范式，越來越難以對不斷新生的社會實踐問題做出合理、科學的解釋時，會導致該學科的“范式危機”。隨后可能會出現“范式的轉變”，即科學發生了革命。

　　在規制經濟學的變遷中，也曾出現過“范式危機”。即在20世紀70年代前后出現過“公共利益”范式危機。此前，在規制領域居于正統地位的是“公共利益”范式下的規制理論，即公共利益規制理論。采用這一范式的經濟學家們相信，規制過程直接產生于市場失靈和在公共利益方面政府行為的必要性，規制都是有效的。但是，實踐中出現了許多反常的現象。比如，經濟學家們在對19世紀末以來的規制歷史進行回顧時發現，規制并不必然和市場失靈正相關，有時在競爭性領域也存在規制；規制也不必然體現為公共利益的實現，經驗規律顯示規制朝著有利于生產者的方向發展；規制效果并不完全有效率，等等。對于這些反常現象，公共利益規制理論無法做出合理的解釋，公共利益“范式危機”凸顯。在這種背景下，“利益集團”范式的利益集團規制理論應運而生。在這一范式下，曾出現過俘獲規制理論和經濟規制理論兩個分支理論。但俘獲理論只是經驗歸納，缺乏理論基礎，充其量只是一個“規制有利于生產者”的假設，而且仍然無法解釋一些反常現象。比如實踐中大量的規制促進的經常是消費者的利益，而非被規制企業的利益；無法解釋很多產業受規制而后來又被取消規制。所以，俘獲理論沒有完全導致“公共利益”的范式危機。真正導致“公共利益范式”危機的是規制經濟理論。該理論將政治行為納入到經濟學的供求分析框架下，從而將規制變成了經濟系統的內生變量。

　　但在規制經濟學領域，與庫恩預言的范式危機之后發生“范式的轉變”所不同的是，“利益集團”范式產生以后，“公共利益”范式并未消失，而是兩種范式各自沿著自己的軌道發展。隨著政府規制范圍的擴大，從經濟性規制擴大到社會性規制，公共利益規制理論幾乎用來解釋所有的政府規制問題。幾乎所有的關于自然壟斷規制的理論工作、特許經營權競標理論、可競爭性市場等都采用“公共利益”范式；“利益集團”范式起初主要由芝加哥學派的成員所追隨和發展，后來則被圖盧茲、規制的新制度主義等學派所接受。

　　由此，從表面上看，規制經濟學領域內并存著兩種范式，從而造成其作為一門學科缺乏內在的統一性。而事實上，兩種范式的并存，沒有危及到規制經濟學本身的存續。其最根本的原因在于，20世紀70年代末80年代初以來激勵性規制理論興起。激勵性規制理論從兩方面超越傳統規制經濟學在于：第一，堅持公共利益范式，在假設規制者是社會福利最大化者的條件下，突破傳統規制理論信息完全的假設，在信息不對稱的框架下分析規制問題；第二，吸收了政治學中前沿的規制體系非整體觀，打開規制機構這個黑箱，將規制機構分為規制者(監督者)和國會(委托人)兩層，承認規制者可能被企業或其他利益集團俘獲或收買而與之合謀，從而發展了一種具有三層科層結構的利益集團政治的委托-代理理論，這實際上采用和堅持了利益集團范式。但不僅如此，在這個具有三層的委托-代理框架下，國會作為委托人，被假設為社會福利最大化者，這又堅持了公共利益范式。因此，在利益集團范式下的激勵性規制理論框架下，實際上還并存著公共利益范式。公共利益范式和利益集團范式二者共存于激勵性規制理論這一框架下，在一定程度上走向了“范式融合”。

　　規制經濟學的發展方向

　　規制經濟學迄今經歷幾種理論的變遷，形成較為完整的理論體系。從其變遷中可以看到，該學科是在新理論不斷克服舊理論的缺陷中取得進展的。當它變遷到較高的激勵性規制理論階段仍存在嚴重缺陷，一方面尚帶有傳統規制理論的缺陷，另一方面又衍生了新理論的缺陷。而正是這些缺陷預示了規制經濟學的發展方向。

　　第一，“公共利益”規制理論中的缺陷沒有徹底解決。首先，公共利益這個概念就有問題。在西方，有相當一部分學者對公共利益這個概念提出批判。比如，公共選擇學派認為國家是虛構的，公共利益只是一種掩藏了集團利益的方式。其次，如果退一步，假設承認政府規制的目標就是公共利益，該理論仍然沒有提供一種機制，使社會福利(公共利益)最大化行為轉化為立法行動。也就是說在市場經濟理論中，個體可以通過交易促進自利(self-interest)的實現，使資源達到有效配置，而在公共利益規制理論中缺乏這樣一個鏈接點。

　　第二，利益集團規制理論的某些缺陷仍然存在。最主要的缺陷是假設利益集團影響政府決策的權力是外生給定，并獨立于規制制度的設計，從而這些模型不能用來討論不同制度如何影響利益集團的政治影響效率。要克服這一缺陷，就必須將交易成本和信息不對稱分析引入規制決策的程序中。在這方面，利益集團政治的委托-代理理論做到了一些，但還遠遠不夠。

　　第三，激勵性規制理論建立在一系列嚴格的假設之上，如規制者與被規制者的共同知識、完全理性、被規制企業是一個只追求利潤最大化的利己者(作為一個“黑箱”)、承諾與信息租金的存在等等。這些假設在一定程度上損害了激勵機制的普適性。大部分激勵機制的缺陷還在于其設計的復雜性。在信息經濟學和委托-代理理論的分析框架下，描繪和解決被規制者的逆向選擇和道德風險問題需要構造非常復雜的模型，從而使激勵機制設計走入一個怪圈——激勵機制越復雜，從理論上來看就越有效率，但在實踐中越不易被廣泛應用。

　　第四，當規制機構這一“黑箱”被打開時，更為復雜的科層結構展現出來。目前比較前沿的研究，只涉及三層科層結構下的雙重委托-代理關系，而沒有涉及更為復雜的多重委托-代理關系。

　　第五，當規制經濟學發展到激勵性規制理論階段，焦點問題變成了探討信息不對稱條件下的政府決策或激勵機制的選擇問題，因而規制問題越來越變成了一個“純技術性問題”，這忽視或缺乏對社會經濟關系和制度因素的分析，從而使規制經濟學缺乏歷史感。對于一個學科的建樹來說，這是一個不好的征兆。

　　(作者系山東經濟學院規制與發展研究中心主任、教授)