俞憲忠

　　內(nèi)容提要：目前中國社會各界在農(nóng)村人口問題上流行著名似而實異的兩種提法：一是城市化；二是城鎮(zhèn)化(包括小城鎮(zhèn)化)。但是，城市不等于城鎮(zhèn)，城市化不等于城鎮(zhèn)化，城市化水平不等于城鎮(zhèn)化水平，決不能將城市與城鎮(zhèn)以及與此密切相關(guān)的概念混淆通用。中國城市化道路的選擇首先必須立足于中國欠發(fā)達程度較高、正處在社會轉(zhuǎn)型期、城市化水平很低等現(xiàn)實國情，只能走獨具中國特色的新型城市化道路，而不應(yīng)該走農(nóng)村化氣息極濃的城鎮(zhèn)化道路。中國新型城市化道路發(fā)展戰(zhàn)略的基本框架應(yīng)該是：首先是中國必須和只能走新型城市化道路；其次是盡快理智而清晰地確立中國人口城市化一元結(jié)構(gòu)的惟一發(fā)展戰(zhàn)略；再次是盡快建構(gòu)“教育化+城市化”的提升國民素質(zhì)的社會發(fā)展框架；最后是盡快把縣級城市作為中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略的根本空間選擇和主要社會載體。

　　關(guān) 鍵 詞：城市化 城鎮(zhèn)化 農(nóng)村人口 城市人口 新型城市化道路

　　一、城市化不等于城鎮(zhèn)化

　　目前在涉及中國全面建設(shè)小康社會、加快推進現(xiàn)代化進程、正確處理“三農(nóng)”問題和促進社會結(jié)構(gòu)變遷等學(xué)術(shù)理論研究及重要發(fā)展戰(zhàn)略方面，中國社會各界對于農(nóng)村人口的制度設(shè)計、制度安排、制度創(chuàng)新和制度演進等問題有兩種名似而實異的流行提法：一是城市化；二是城鎮(zhèn)化(包括小城鎮(zhèn)化)。上述兩種提法中的“化”字內(nèi)涵是完全一致的，指的都是事物朝著某種目標運行的變化向度、發(fā)展態(tài)勢、變遷路徑和演進趨向的動態(tài)過程，這一點人們不會有什么分歧和疑義。但對于“城市”和“城鎮(zhèn)”兩個概念，不僅它們的中文符號不同，而且其科學(xué)內(nèi)涵更有差異，為了便于下面的學(xué)術(shù)探討，完全有必要首先弄清它們的確切含義�！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“城市”一詞的解釋是：“人口集中、工商業(yè)發(fā)達、居民以非農(nóng)業(yè)為主，通常是周圍地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化中心�！保虎凇督�(jīng)濟大辭典》對“城市”一詞的解釋是：“人口集中、工商業(yè)發(fā)達的地區(qū)�！�；③1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三條對“城市”一詞的解釋是：“本法所稱城市，是指國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)。”，這里涉及到了被稱為城市的“鎮(zhèn)”字，但該法的第四條又區(qū)分了大、中、小三種規(guī)模的城市，“小城市是指市區(qū)和近郊非農(nóng)業(yè)人口不滿二十萬的城市�！�。雖然在此并沒有規(guī)定小城市非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模的最低界限，但很顯然，上述的“鎮(zhèn)”屬于小城市的范疇，這種特別意義上的“鎮(zhèn)”的非農(nóng)業(yè)人口通常是十萬人左右，最起碼也要在1-2萬人口以上，是具有一定規(guī)模和地理位置特別重要的“重鎮(zhèn)”，而決不是現(xiàn)在中國最普通意義上非農(nóng)業(yè)人口最多僅僅只有幾百人或幾千人的農(nóng)村化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地的“鎮(zhèn)”。《現(xiàn)代漢語詞典》對“城鎮(zhèn)”一詞的解釋是：“城市和集鎮(zhèn)�！保�①對“集鎮(zhèn)”的解釋是：“以非農(nóng)業(yè)人口為主的比城市小的居住區(qū)�！�；②《經(jīng)濟大辭典》對“城鎮(zhèn)”一詞的解釋是：“城市和集鎮(zhèn)的總稱。”，③而對“集鎮(zhèn)”的解釋是：駐地的非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模比鄉(xiāng)要多一些，但也僅為幾千人，并且是由鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化的“鎮(zhèn)”或與鄉(xiāng)比較接近的幾乎是處于同一社會層面的“鎮(zhèn)”。④從上述資料中我們完全可以肯定，“城鎮(zhèn)”的“鎮(zhèn)”或“城鎮(zhèn)化”的“鎮(zhèn)”，其確切內(nèi)涵決不是指“城市化”性質(zhì)的“重鎮(zhèn)”的“鎮(zhèn)”，而是農(nóng)村化性質(zhì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的“鎮(zhèn)”，城市不等于城鎮(zhèn)，城市化不等于城鎮(zhèn)化，城市化水平不等于城鎮(zhèn)化水平，決不能將城市與城鎮(zhèn)以及與此密切相關(guān)的概念混淆通用，而將此混淆通用恰恰是目前學(xué)術(shù)界和各種媒體所普遍存在的情況。⑤在上述科學(xué)界定的基礎(chǔ)上，我們展開對城市化和城鎮(zhèn)化及其相關(guān)問題的理論辨析和學(xué)術(shù)研討，并盡量提供一個既科學(xué)明晰而又便于操作的理論框架和發(fā)展路徑。

　　目前，城市化在中國引起了社會各界人士的高度關(guān)注，幾乎所有的人們都贊成城市化，并主張盡快拆除城鄉(xiāng)戶籍壁壘等各種制度障礙，消除人口分布和就業(yè)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城市一元結(jié)構(gòu)狀態(tài)基礎(chǔ)上的社會平等，加快城市化進程，盡快完成城市化的預(yù)期目標，并沒有人反對城市化，對農(nóng)業(yè)人口來說尤其如此。但是，本文的作者近幾年從各種主要媒體和一些學(xué)術(shù)會議上注意到，在日益高漲的城市化呼聲此起彼伏的同時，也十分顯著地出現(xiàn)了“城鎮(zhèn)(town)化(包括‘小城鎮(zhèn)化’)”的理論主張和政策導(dǎo)向，“城鎮(zhèn)化”在媒體上出現(xiàn)的頻率似乎已經(jīng)超過了城市化，兩者的科學(xué)內(nèi)涵和政策取向顯然不同，尤其值得注意⑥。“城鎮(zhèn)化”的“城”字毫無疑問指的是城市，“城鎮(zhèn)化”的“鎮(zhèn)”字毫無疑問指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“城鎮(zhèn)化”模型的基本結(jié)構(gòu)是：“城鎮(zhèn)化”=“城市化”+“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”�！俺擎�(zhèn)化”的呼聲不僅包含了城市化的主張，也極其明顯地道出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”的導(dǎo)向。主張“城鎮(zhèn)化”的人們可能并不反對城市化，但主張城市化的人們卻很可能反對“城鎮(zhèn)化”當(dāng)中所包含和提倡的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”。

　　二、中國的國情特點

　　城市化而非城鎮(zhèn)化更非鄉(xiāng)鎮(zhèn)化的充分發(fā)展，既是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化不可或缺的基本內(nèi)涵，也是中國現(xiàn)代化進程不可逾越的發(fā)展階段。但是，中國選擇什么樣的城市化發(fā)展道路，卻對中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的社會發(fā)展進程有著至關(guān)重要的影響。中國城市化道路的選擇首先必須立足于中國國情，中國的現(xiàn)實國情具有下述三個突出特點：

　　首先是一個欠發(fā)達程度較高的發(fā)展中國家。中國目前不僅沒有實現(xiàn)基本的現(xiàn)代化，而且也沒有實現(xiàn)工業(yè)化和城市化，現(xiàn)代化的很多重要指標中國目前一個也沒有達到，有些指標甚至低于發(fā)展中國家的平均水平。這一特點是缺點也是優(yōu)點，稱其為缺點是因為底子薄基礎(chǔ)差，較快地推進現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化面臨著很多歷史累積起來的諸多困難，推進現(xiàn)代化的兩個重要前提就是首先實現(xiàn)工業(yè)化和城市化，而城市化必定比工業(yè)化面臨著更多的困難和更大的障礙。工業(yè)化主要是一種物資性的經(jīng)濟技術(shù)安排，城市化除了需要工業(yè)化安排之外，還需要更多的社會制度安排，而且是關(guān)于人的安排。稱其為優(yōu)點是因為可以借鑒現(xiàn)代化發(fā)達國家在歷史上的經(jīng)驗教訓(xùn)，走新型工業(yè)化道路和新型城市化道路，充分利用經(jīng)濟和社會發(fā)展的不平衡規(guī)律，采取超越戰(zhàn)略，用比發(fā)達國家更短的時間和更低的成本來實現(xiàn)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化。

　　其次是一個正處在社會轉(zhuǎn)型期的國家。新中國在建國前缺乏市場經(jīng)濟的歷史熏陶，市場經(jīng)濟在催化和促進城市化發(fā)展演進方面所特有的“粘合劑效應(yīng)”沒能充分發(fā)揮作用，城市化進程沒能及早啟動。新中國建國后，又在很長時間里采取了高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制和社會管理模式，中國人口分布和就業(yè)的長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，積淀了很多積重難返的重大社會問題。作為一個農(nóng)業(yè)大國，從建立農(nóng)村根據(jù)地到土地制度改革，從農(nóng)業(yè)合作社到人民公社，從農(nóng)業(yè)學(xué)大寨到知識青年上山下鄉(xiāng)，從聯(lián)產(chǎn)計酬生產(chǎn)責(zé)任制到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等等，完全可以說我們已經(jīng)擁有了很多甚至過多的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民等方面的“三農(nóng)”傳統(tǒng)管理經(jīng)驗，而同時又嚴重缺乏市場、流通和城市等方面的現(xiàn)代管理理念 。由此決定了城市化的現(xiàn)代意識淡薄，城市化的創(chuàng)新能力較弱，導(dǎo)致現(xiàn)代化和工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略提出得較早，而城市化的發(fā)展戰(zhàn)略卻提出得很晚，還不到十年的時間，從“城鎮(zhèn)化”的理論主張和政策導(dǎo)向中，我們就深刻地感受到了對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”和“農(nóng)村化”等傳統(tǒng)模式的巨大路徑依賴性。由此我們就可以知道，中國在21世紀前期尤其是前20年這一重大戰(zhàn)略機遇期期間，不僅面臨著由計劃化到市場化和由農(nóng)業(yè)化到工業(yè)化的社會轉(zhuǎn)型，而且也面臨著人口分布和就業(yè)的由農(nóng)村化到城市化的社會轉(zhuǎn)型，這將是非常嚴峻的重大歷史課題。

　　再次是一個世界上人口最多和城市化水平很低的國家。截止到2002年末，全國總?cè)丝谝堰_128453萬人，全年凈增人口826萬人，自然增長率為6.45‰。①中國人口基數(shù)大，增長慣性大，年增絕對值大，但整體性科技文化素質(zhì)低下，且農(nóng)村人口比重很大。2002年末中國城鄉(xiāng)人口的社會構(gòu)成是，城鎮(zhèn)人口(城市人口+鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口)為50212萬人，占全國人口總數(shù)的39.1%，鄉(xiāng)村人口為78241萬人，占全國人口總數(shù)的60.9%。①在城鎮(zhèn)人口中城市人口與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口各自所占的比重為多大，目前我們還不清楚，但可以肯定的是，非城市化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)化人口要占有一個相當(dāng)?shù)谋戎��？紤]到上述因素，中國現(xiàn)有人口的城市化水平肯定要大大低于城鎮(zhèn)化水平，其確切數(shù)值應(yīng)該是：中國人口現(xiàn)有城市化水平=中國人口現(xiàn)有城鎮(zhèn)化比率-鄉(xiāng)鎮(zhèn)化比率，更大大低于目前世界人口城市化平均水平(50%)和發(fā)展中國家城市化的平均水平(1993年發(fā)展中國家的平均水平為37%)。

　　三、新型城市化道路

　　基于上述各種分析，從切實抓住21世紀頭20年這一重要戰(zhàn)略機遇期，順利實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標，在本世紀中葉基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的社會發(fā)展戰(zhàn)略的高度，我們理智地認為，正確處理中國農(nóng)村人口問題理性發(fā)展的新型戰(zhàn)略框架應(yīng)該是：

　　首先，中國必須和只能走新型城市化道路。中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本戰(zhàn)略目標是在21世紀中葉基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，從最簡化、最基本、最規(guī)模和最實在的物資意義上可以這樣認定：現(xiàn)代化≥工業(yè)化+城市化，中國若要實現(xiàn)現(xiàn)代化就必須首先實現(xiàn)工業(yè)化和城市化。而工業(yè)化和城市化又互為解釋變量，在常態(tài)下工業(yè)化和城市化二者之間能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動，由于中國已經(jīng)選擇了科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路，與此相配套呼應(yīng)，中國也必須和只能走新型城市化道路。新型城市化道路與傳統(tǒng)城市化道路不同，傳統(tǒng)城市化道路是發(fā)達國家從產(chǎn)業(yè)革命開始所走過的道路，其顯著特點是用市場機制這只看不見的手的牽引，在自在自發(fā)狀態(tài)下經(jīng)過近300年的歷史緩慢過程才得以完成，自發(fā)態(tài)、市場性、小城鎮(zhèn)、②無目標、成本高、代價大和時間長是其基本特征。所有被城市化的農(nóng)村人口均經(jīng)歷了血與淚的歷史洗禮，馬克思的著作《資本論》、馬爾薩斯的著作《人口原理》、法國社會學(xué)家H.孟德拉斯的著作《農(nóng)民的終結(jié)》和印度電影《兩畝地》等，均對這一城市化的歷史過程有過生動而深刻的描述。中國所要走的新型城市化道路自然要充分借助于市場機制和尊重農(nóng)村人口的選擇意愿，并必然付出一定的成本代價和經(jīng)歷一個歷史變遷過程，這是新型城市化道路與傳統(tǒng)城市化道路的相似性。但中國必須充分汲取發(fā)達國家所走過的傳統(tǒng)城市化道路的經(jīng)驗教訓(xùn)，既要用市場機制這只看不見的手，也要用政府調(diào)控這只看得見的手，通過制定和實施科學(xué)清晰的中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略目標，用比發(fā)達國家低得多的轉(zhuǎn)型成本和短得多的轉(zhuǎn)化時間，自覺自為地加速完成中國農(nóng)村人口城市化這一偉大歷史變遷，從而實現(xiàn)還權(quán)與民和還利于民的執(zhí)政宗旨。立足于農(nóng)村化半封閉性質(zhì)的城鎮(zhèn)化僅僅是短期性的倉促應(yīng)對策略，而立足于開放狀態(tài)的城市化則是走向現(xiàn)代化的長期性根本發(fā)展戰(zhàn)略；城鎮(zhèn)化是獨木橋并不具有必然性，而城市化則是陽光大道并具有充分的必然性；城市化會加速中國現(xiàn)代化進程和優(yōu)化中國社會發(fā)展路徑、質(zhì)量及效率，城鎮(zhèn)化則會延緩中國現(xiàn)代化進程和劣化中國社會發(fā)展路徑、質(zhì)量及效率。中華民族在21世紀全球化開放框架下的偉大復(fù)興之路，只能選擇城市化而不能選擇城鎮(zhèn)化，更不能選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)化，此外再無別的發(fā)展模式和創(chuàng)新路徑可以作為我們實現(xiàn)現(xiàn)代化的最優(yōu)化選擇�？梢哉J定，城市化是現(xiàn)代化的強力引擎。

　　其次，盡快理智而清晰地確立中國人口城市化一元結(jié)構(gòu)的惟一發(fā)展戰(zhàn)略。目前在中國社會各界極為流行的“城鎮(zhèn)化”尤其是“小城鎮(zhèn)化”的理論主張和政策導(dǎo)向，由于涵括了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”的基本內(nèi)容而折射出農(nóng)業(yè)大國所特有的巨大路徑依賴性，必須盡快放棄。從短期看，“城鎮(zhèn)化”的理論主張和政策導(dǎo)向的負面效應(yīng)不會太明顯，但從長期看，其負面效應(yīng)將會日趨凸顯和不斷放大。如果說中國人口分布和就業(yè)目前是城市和鄉(xiāng)村之間的欠發(fā)達二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)，那么，按照“城鎮(zhèn)化” 尤其是“小城鎮(zhèn)化”的理論主張和政策取向而持續(xù)地演進下去，則勢必導(dǎo)致要么中國人口分布和就業(yè)的城市化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)化、農(nóng)村化的欠發(fā)達三元結(jié)構(gòu)狀態(tài)，要么導(dǎo)致中國人口分布和就業(yè)的城市化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)化新的欠發(fā)達二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)。多元化的人口結(jié)構(gòu)狀態(tài)將不會得到改變，城市一元化人口結(jié)構(gòu)狀態(tài)的戰(zhàn)略發(fā)展目標將無法實現(xiàn)。固然“城鎮(zhèn)化”將不會帶來什么災(zāi)難，但其負面效應(yīng)一旦長期累積起來將會非常麻煩，短期成本低而長期成本高，世界上絕沒有免費的午餐，現(xiàn)在未支付的社會成本未來必須加倍支付。本文非常贊同著名社會學(xué)家陸學(xué)藝教授的觀點：“解決中國的農(nóng)業(yè)問題，要靠發(fā)展工業(yè)；解決中國的農(nóng)村問題，要靠發(fā)展城市(不是城鎮(zhèn)——本文作者注)；解決中國的農(nóng)民問題，要盡最大的可能減少農(nóng)民，使他們蛻變?yōu)槭忻��！薄＂僦袊�農(nóng)村人口大規(guī)模地向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)集中的城市轉(zhuǎn)移流動，將是對現(xiàn)有不合理城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和二元社會結(jié)構(gòu)的極大改進，并能極大地優(yōu)化國民資源的配置效率，從而會開啟中國工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的重大動力源泉。據(jù)中國農(nóng)村勞動力資源開發(fā)研究會副會長陸子修估算：“如果農(nóng)村勞動力遷移的種種障礙能逐漸消除，能為每年經(jīng)濟增長率貢獻2到3個百分點。”。②之所以會形成在中國社會各界極為流行的“城鎮(zhèn)化”尤其是“小城鎮(zhèn)化”的理論主張和政策導(dǎo)向，可能是由于下述幾種原因：(1)農(nóng)業(yè)大國長期濃厚的農(nóng)業(yè)文明歷史傳統(tǒng)所潛在賦予的特有的巨大路徑依賴性；(2)基于短期社會成本較小的考慮而采取的“軟著陸”策略(不是戰(zhàn)略)；(3)對農(nóng)民素質(zhì)的錯誤判斷和“忘恩負義”的“恐農(nóng)情緒”；(4)沿海和江南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達地區(qū)某些利益集團“游說”和“擠壓”的結(jié)果。

　　再次，盡快建構(gòu)“教育化+城市化”的提升國民素質(zhì)的社會發(fā)展框架。中國人口多和質(zhì)量差的確不是好事，但如果能夠通過若干制度和技術(shù)創(chuàng)新路徑，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和提升人口素質(zhì)，壞事情則會變成好事情，人口劣勢則會變成人口優(yōu)勢，人口大國則會變成人口強國和人才大國。毫無疑問，提升人口素質(zhì)的一個重要通道就是教育(包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育和終身教育等)，這是眾所周知的道理。但被社會各界所長期忽視的提升人口素質(zhì)的另一個重要通道就是城市化，任何一個城市都是一定區(qū)域范圍內(nèi)各種優(yōu)勢最為集中和文明程度最為發(fā)達的地方，因此而使城市總是在靜態(tài)和動態(tài)兩個方面處在最優(yōu)化的社會質(zhì)態(tài)，而農(nóng)村則處于截然相反的最劣化社會質(zhì)態(tài)。通過加快推進城市化進程，把大量的農(nóng)村人口集中于城市，置于市場經(jīng)濟和現(xiàn)代文明社會演進的急流旋渦之中，使農(nóng)民市民化，農(nóng)村人口城市化，不僅有利于消除對農(nóng)民的長期社會歧視，促進、實現(xiàn)和強化社會公平，而且也能夠在農(nóng)村人口享受、參與和提升現(xiàn)代社會文明的歷史過程中，達到控制人口數(shù)量、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和提升人口素質(zhì)的預(yù)期目標。如果能夠做到教育化與城市化兩者之間長期的良性互動，在此社會發(fā)展框架下的國民素質(zhì)必定會得到根本改觀。我們可以得出的一個重要結(jié)論是：大力發(fā)展教育+加快推進城市化=中國人口整體素質(zhì)大幅躍升。

　　最后，盡快把縣級城市作為中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略的根本空間選擇和主要社會載體。采取把縣級層面的城市化作為中國城市化發(fā)展的根本發(fā)展戰(zhàn)略，也就是把現(xiàn)有的絕大多數(shù)農(nóng)村人口向現(xiàn)有的縣級城市集中，走縣級城市化的新型城市化發(fā)展道路。采取這種縣級城市化的中國城市化根本發(fā)展戰(zhàn)略的可行性依據(jù)是：(1)中國社會發(fā)展運行和調(diào)控系統(tǒng)現(xiàn)有的縱向管理層級環(huán)節(jié)過多。中國社會系統(tǒng)控制的縱向管理層級環(huán)節(jié)的設(shè)置現(xiàn)有中央政府、省市自治區(qū)政府、地市級政府、縣區(qū)級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府和村民委員會六個縱向管理層級環(huán)節(jié)，過多的縱向管理層級環(huán)節(jié)不僅使上下之間的信息傳遞由于站點多和流速慢而容易導(dǎo)致信息失真和決策失誤，還更會導(dǎo)致政府機構(gòu)過多、人員臃腫膨脹、財政負擔(dān)過重、調(diào)控成本過高和運行效率低下等資源配置浪費，其弊端實在太多。按照城市化發(fā)展戰(zhàn)略的要求，在適當(dāng)?shù)臅r機自然就應(yīng)當(dāng)取消現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會兩個縱向管理層級環(huán)節(jié)，按照健康協(xié)調(diào)和運轉(zhuǎn)高效等政治體制改革的要求，現(xiàn)有的地市政府一級縱向管理層級環(huán)節(jié)也可以或應(yīng)當(dāng)取消。我們因此而建議盡快將現(xiàn)有的上述六個縱向管理層級環(huán)節(jié)壓縮和裁減為中央政府、省市自治區(qū)政府和縣區(qū)級政府三個。(2)具有有利于城市化進程提速、建構(gòu)適度城市規(guī)模和滿足農(nóng)民進城夢想等諸多正面效應(yīng)。縣級政府所在地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地不同，它在基礎(chǔ)設(shè)施、市場體系、公用事業(yè)、文化教育、管理機構(gòu)和規(guī)模效應(yīng)等諸多方面具備了城市的各種功能要素及城建基礎(chǔ)，以縣級城市作為中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略的根本空間選擇和主要社會載體，可以使中國城市化進程較快地步入高速增長期。據(jù)不完全統(tǒng)計，中國現(xiàn)在至少有2018個縣級城市(不含縣級區(qū)駐地)，每個縣級城市的現(xiàn)有城市人口規(guī)模僅為3-5萬人左右，47%的縣城人口不足5萬人，76%的縣城人口不足10萬人，由于這種城市規(guī)模太小而很難發(fā)揮其城市應(yīng)有的聚合效應(yīng)和輻射功能。①如果將現(xiàn)有的每個縣級城市設(shè)計和建設(shè)為能夠容納40萬城市人口的中等城市，最起碼能夠解決8億以上的農(nóng)村人口的城市化問題。這一思路的突出優(yōu)點是，既不會使城市規(guī)模過度膨脹，也會減輕現(xiàn)有大中城市面臨的農(nóng)村人口城市化壓力，而且，縣城的門檻相對較低，能夠使農(nóng)民切實地找到進城的感覺，較好地滿足農(nóng)民長期渴望的進城夢想。大量的農(nóng)村人口向其附近的縣級城市轉(zhuǎn)移也比較容易，沒有季節(jié)氣候、風(fēng)俗習(xí)慣、語言交流、區(qū)域文化、社會關(guān)系和人際氛圍等方面的障礙，經(jīng)濟和社會成本較低，操作難度不大，也不會留下什么社會后遺癥。中國目前在這方面具有廣闊的制度創(chuàng)新空間，城市化方面的制度供給嚴重落后于該方面的制度需求，中國入世后改革開放深化態(tài)勢下供不應(yīng)求的制度缺口愈顯增大，同時也是一個政府可以大有作為并意義深遠的領(lǐng)域，理應(yīng)在農(nóng)村人口城市化和人口現(xiàn)代化方面盡快強化制度創(chuàng)新的力度、速度和深度，盡快通過制度現(xiàn)代化而開辟出一條農(nóng)村人口城市化和中國人口現(xiàn)代化的制度通道。

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　　作者簡介：俞憲忠，男(1956.12-)，山東省滕州人，無黨派，博士研究生，濟南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教授、學(xué)術(shù)副院長，研究生導(dǎo)師，國家社會科學(xué)基金項目主持人，西南面財經(jīng)大學(xué)兼職教授和研究生導(dǎo)師，美國劍橋?qū)W院兼職教授，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國世界貿(mào)易組織研究院特邀研究員，中國管理科學(xué)研究院經(jīng)濟論壇經(jīng)濟管理首席研究員，山東省城市發(fā)展研究基地首席教授，山東省生產(chǎn)力學(xué)會理事，濟南市理論工程人才。

　　研究方向：主研制度經(jīng)濟學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、人口經(jīng)濟學(xué)、人力資源管理。

　　單位名稱：濟南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,