——周其仁在中國經濟五十人論壇成都會議上的發言

　　周其仁/文

　　城鄉統籌不是一件容易的事情。為什么這么難？我認為首要的原因，是我們國家城鄉之間的分布極不合理。這不是一個自然現象，而是歷史的產物。中國山地多，平地少，人口應當早就相當地集中和積聚才對。但是因為歷史上的種種原因，特別是國家工業化時代城鄉分割的體制，通過戶口、糧食、就業等壁壘，把幾億農民隔在了工業化和城市化的進程之外。這個后果影響深遠。去年中國人均GDP達到2000美元，但從戶籍資料看，農村居民還是占了人口總數的70%以上。全世界沒有一個國家有這種情況的。農村偏大，城市偏小，靠城市帶農村就困難。這個現象不是短時間內可以消除的，也不是輕而易舉可以抹掉的，要經過很長時間的努力。

　　從成都的經驗看，首先在指導思想上不要把這兩件事情對立起來。不能認為，人口的集中和集聚即城市化的發展，與農村建設之間一定就是對立的事情。矛盾總是存在的，特別是體制性的障礙，有時候還引發了嚴重的利益沖突。比如過去十幾年的高速經濟增長，人口、資本和技術都沖破了原先計劃制度的束縛，流動和重組大大加速，惟獨土地的流轉，還是保留在一個國家征地的制度框架內，凡農業用地向非農業用途轉用，非經過國家征地這個環節不可。征地是強制的，原來的法律規定了政府給農民的征地補償最高不能超過多少。后來雖然修訂了這一條，政府也不斷提高征地的補償標準，但以法律規定的征地補償水平，與各地土地市場形成的實際價格之間，還有不小的差距。

　　在這樣一個體制框架下，一方面經濟發展需要資源向城市的積聚和集中，另一方面在這個過程中政府可以低價征地、高價向二級市場批租土地。這個模式，對加速城市的基礎建設有好處，但同時卻在利益分配方面留下了嚴重的問題。主要是農民利益受到損害，很多農民失去了土地。過去國家征地還可以讓他們進入國營企業工作，后來也管不了這個了，給一點補償金，還不能保證落入農民的口袋，土地權益就永遠消失了。等到各地矛盾有所積累，形形色色的案子不斷發生，中央政府只好出面叫停，強化行政權力對土地流轉的控制。

　　冷靜一點看，這實在是一個兩難問題。過去的經驗，對付兩難就很容易兩極搖擺，顧了這頭不顧那一頭。所以成都經驗最好的地方，就是努力尋找一個減少利益沖突、增加利益互補的辦法。比如這里很重視城市的建設和發展，因為沒有理由非要和資源在空間的積聚和集中趨勢去對抗。應該認識清楚，發展城市不但是城里人的利益，也包括農民的利益在內。什么道理呢？就是分工促進生產率的提高，但分工的深化，又離不開城市化進程。一個發散的傳統農村的生活生產方式，不可能達到很高的分工程度，所以傳統農民勢必受窮，傳統農業也沒有前途和出路。

　　1988年我第一次去美國訪問，聽說那里只有2%的勞動力從事農業，實在覺得匪夷所思。后來中國自己有了經驗，才懂得在一個高水平的分工架構下，雖然直接從事農業的人很少，但間接的卻很多。比如運輸、物流、科研、技術服務和支援、包裝、廣告等等，其實都有一部分是“農業生產和交易”；金融活動也有很大一部分為農場或農業企業提供融資服務。高度分工發展起來以后，整體經濟效益就起來了。結果就是農村直接從事農業的人很少，但住在城鎮間接的“農業生產者”很多。中國的發展水平當然還不及美國，但我們沒有理由說，上述規律對中國就不適用。相反，要主動利用這個趨勢里的機會。要想清楚，城市經濟沒有實力，講到底是沒有辦法幫助農村和農民的，所以加快資源和人口的聚居、集中，提高分工水平，是城鄉一體化的重要內容。

　　但是，不能因為城市化重要，就輕視農村建設，就以為農村就不要管了、農民的利益就不要顧了，甚至聽任城市化侵占農民權益。那不但在政治上、社會公正方面過不去，在經濟上也過不去，因為作為人口大多數的農民，如果不能分享城市化的受益，不能持續提高收入，國內市場一定太“薄”，工業和城市講到底也是發展不起來的。所以在指導方針上，兼顧城鄉是惟一正確的方針。一個時期也許有一個時期的側重點，但作為整體經濟方針，像成都這樣堅持城鄉兼顧才是對頭的。

　　到底如何兼顧得更好一點？看了成都的做法，想到三個問題，提出來供各位參考。第一，無論建設方針還是發展規劃，都要為未知的世界留下一點空間。資源在空間的積聚和集中，雖然有各國的一般經驗可以支持，但究竟在什么位置上積聚起來、以什么方式集中，不能認為我們已經掌握了全部相關知識。去年到日本聽那里的行家介紹，幾十年前他們就認為大東京太集中了，于是計劃用經濟政策、法規等各種手段，試圖把東京過于集中的資源發散到全日本去。可是三十年之后，人們發現大東京更加集中了，因為聚到一起的好處勝過了所有的代價。這就逼他們考慮，如何把資源的集中與利益分配的幅射分開來處理。過去不掌握這個本事。工業不分散，工業利潤就不可能為人群所分享。正如我們這里前幾年只有村村冒煙搞工業，才能村村分享工業利潤一樣。后來發現，工業、商業、金融可以，也應該積聚和集中，但由此產生的更高的經濟收益，卻可以經由分配、輻射機制讓全體人民分享。

　　成都的經驗至少說明，中國也有地方開始考慮做這個文章了。當然這要有可靠的經濟基礎，要有雄厚的財力，也就是你們不斷問的，“錢從哪里來？”從根本上講，錢只能來自于資源的更高效率的配置，來自合乎經濟規律的積聚和分工深化。我國的人口資源配比，不能回避資源在空間的積聚和集中的課題，布局絕不能太“平”就是了。但積聚過程以及集中以后帶來的管理難度非常大，沒有知識的儲備、經驗的積累、人才的積聚，是很難對付的。另外一方面，聚居起來的收益怎樣讓全體人民分享，也面臨更多的挑戰。由于不可能掌握全部知識，所以給自發的活動留一些空間，就特別重要，為此必須讓市場機制發揮更大的作用，必須考慮征地制度的改革。這是回避不了的任務。

　　第二個值得注意的，是現在的城鄉統籌，涉及的利益關系非常復雜。早上到三圣鄉走馬觀花看“五朵金花”，里面就有農戶的利益，村莊的利益，大農業公司的利益，還有地方政府和金融機構的利益。我認為既然成都是一個國家級的實驗區，就要全面地實驗，打通整個利益流程，不要被某些環節卡住。其中很重要的，就是要在城鄉統籌中探索平衡土地利益的路徑。比如在狹小的行政區劃內來做土地占補平衡，要損失很多機會的。像深圳那樣的地方還要死守三萬畝基本農田，連華為公司要擴大項目也難找土地。這個損失講到底還是國民經濟的損失。為什么不在更大范圍內實現占補平衡？成都市至少就應該考慮在全市范圍搞占補平衡，資源向受益最高的地點集中，但利益要由各相關方分享。要通過實驗穩妥地找到一個機制，真正可以平衡各方的利益關系，保證土地資源的最高利用效率。

　　第三個問題，資源配置連同相關利益分配，里面有一個時間變量，由此要精心研究利益補償的不同時間之間的咬合。我們知道，土地是永久性的資產，可以世世代代為業主帶來收益的；農戶承包呢？在目前法律框架下是30年不變，或長期不變。但是各類建設用地，批租使用的年限很不相同：農村建設用地包括農民的宅基地，一般沒有年限，

城市建設用地，住宅70年，工業用地50年，商業項目40年。農戶承包期內出租給農業公司的期限，又各個不同。所有這些不同期的利益關系，都相當復雜，彼此“咬合”不住就可能發生麻煩的問題。比如試驗把政府拿地，給農民社保，這個社保以被保人活著的時間為限，但土地是永久性的權益，兩者之間，無論相對價格還是約期，都可能出現利益缺口。最具有挑戰性的，現在的政府有任期，一般五年一屆，那么當屆政府承諾的社保，下一屆、再下一屆政府能不能持續兌現，就是很大的問題。如果“咬合”不好，土地權益本屆政府用了，但留給下屆政府的社保補償義務，如果沒有法制和持續穩健的財力作保障，就等于把麻煩留給了未來。所以資源在空間上的流動和重組，還要考慮不同利益時限的配合。

　　整體看，成都市也許更有條件來率先推進城鄉統籌的綜合改革試驗。我看到的統計數字說，全市1100萬人口，約一半在城，一半在鄉。這就是說，成都的城鄉人口比例，比全國平均情況要好一些。按照實際的人口分布，全國也許不止城三鄉七，而差不多應該是城四鄉六。不過就算四對六開，全國以城帶鄉的難度還是不小。成都五對五開，也許正是發力的大好時機。什么時候可以達到城六鄉四，甚至城七鄉三，今天人們確立的許多發展目標，也許就更有條件、以更合理的方式實現了。不過將來歸將來，目前最難能可貴的是，成都市在過去幾年的實踐中一直重視城鄉統籌，所以才有今天的成績。最后衷心希望，成都的實驗能在更大范圍內生效，能經得起更長時間的檢驗。

　　(作者現為長江商學院、

北京大學合聘教授，原文刊載于2007年6月18日《經濟觀察報》)

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