⊙ 周興維 　西南民族大學經濟學院教授

　　———從“票決拆遷”看制度的供求與變革

　　制度的調整、變革、創新，首先意味著要對握有“權柄”的個體和由這些個體組成的群體———它們直接是既有制度的活的載體———進行“外科手術”，比如“精兵簡政”、“精官簡政”、“裁并機構”，等等。但這還不夠，制度變革還必須對制度和制度的體系作“病理治療”，比如“競爭上崗”、“差額選舉”、“分權制衡”、“以德治官”，等等。而所有這些，都無異于“在太歲頭上動土”，談何容易！

　　一般情況下，人們總是希望既有的制度安排能最大限度地促進其個人福利和公共福利的增進，這形成了制度需求。但是：第一，由于個人福利與公共福利并不是一一對應的。例如，居住在

高速公路兩側的鄉村居民與行駛在高速公路上的“有車一族”，他們各自的福利與高速公路這種“公共福利”就有明顯區別。鄉村居民無疑更需要義務教育和公共衛生這類公共福利。第二，“人以其需要的無限性和多樣性而區別于一切其他動物”，而既有的制度安排卻只能在其所能動員、組織的資源范圍內有選擇、有限度地去滿足人們的制度需求。例如，北京市最大的單個拆遷項目———朝陽區酒仙橋危改房項目實施票決，贊揚者認為“票決拆遷”把權力交還老百姓，可以給類似項目以借鑒意義。但多數民眾卻另有看法：“是不是以后我家鄰居們一同意就能把我的房子拆了？”調查中，65.3%的人認為，如果真的用投票來決定拆遷，那將會是以民主的形式開了一個“藐視少數人權利”的惡劣先例；50.5%的人認為，如果一定要按酒仙橋街道辦事處所說同意者達到“一定比例”，那么這個比例“必須是100%”；62.7%的人明確反對“票決拆遷”的模式；54.1%的人認為，“票決拆遷”是以民主形式行野蠻拆遷(據2007.6.3《新京報》)。第三，作為“公共選擇”的制度安排，本身也可能存在這樣那樣的問題。例如，關于九年制義務教育、防治狂犬病、聽證公共服務收費、治理礦難、建立社會保障體系，諸如此類的制度，都可能有遺漏和缺陷，或不穩定不透明，或欠配套欠預見。因此，人們或社會對制度的需求，就必然是一個充滿著各種各樣要求或矛盾的“購買”過程，這又成為制度改革的外在壓力或訴求。

　　作為集體性的、有組織的行為規則，人們對制度的需求不可能從任何單個的個人之處獲得，而必須經由一定的組織獲得。制度供給一開始就是由“公權”決定的。形形色色大小各異的組織有不同層次不同范圍的“公權”，并由此進行相應的“公共選擇”，從而提供制度供給，這些制度也得以在相應層次和范圍內約束其成員。但在制度的供給與需求之間，總是充滿了各種各樣的復雜矛盾，因而制度的改良、改革和創新———無論是漸進的還是激進的，無論是部分的還是全面的，無論是表層的還是深層的，無論是局部的還是系統的———也就從來沒有停止過。但是，制度改革和創新，哪怕甚至是改良，又都是一件很不容易的事情。對任何一項制度改革和創新，人們都必須要有足夠的思想和精神準備。因為任何制度的供給和需求進而制度的改革和創新，都是需要支付成本的。

　　制度的調整、變革、創新，首先意味著要對握有“權柄”的個體和由這些個體組成的群體———它們直接是既有制度的活的載體———進行“外科手術”，比如“精兵簡政”、“精官簡政”、“裁并機構”，等等。但這還不夠，制度變革還必須對制度和制度的體系作“病理治療”，比如“競爭上崗”、“差額選舉”、“分權制衡”、“以德治官”，等等。而所有這些，都無異于“在

太歲頭上動土”，談何容易！

　　具體說來，中國正在建設、實行的社會主義市場經濟制度，是從中央到地方的各級政府行為。以市場機制為基礎和主導，必須認清并協調好市場與政府的關系，此中的關鍵是：政府如何提供、提供什么樣的制度供給和政策平臺，以調動和組合各種資源，讓企業家、勞動者和其他要素所有者樂于并能夠從中尋求發展的機會，從而現實地增進個人、集體和社會的福利增長。在這里，我們特別需要警惕“制度先行”的陷阱。

　　1978年以來制度改革或制度創新的進展和實效，一方面推進了中國市場經濟的發展，另一方面還有很多積弊至今未能得到醫治。何以使然？僅以為制度的改革和完善或制度創新十分艱難、艱巨，還不足以回答這個問題。其中的一個陷阱就是過分專注于低層次制度或Institution即“小制度”的改革、設計、創新。

　　制度，作為一個體系，有若干層次。通常，是高一層次的制度決定著低一層次的制度；低一層次的制度雖然也反作用于高一層次的制度，但這種反作用的力度和形式及其效果，最終還是要取決于高一層次制度的結構和功能。一般地，當高一層次的制度呈“穩定”或“僵滯”狀態時，低一層次的制度變革就不可能達至人們預期的目標。特別地，當一個制度體系的核心或所謂基本制度呈“剛性”時，則低一層次的制度變革不僅收效甚微，而且極可能葬送這種低層次的制度變革———典型的如當前頗為流行的所謂“價格聽證制度”。

　　基于中國的歷史傳統和現實狀況也即中國的國情，特別是在仍然高度集權集中統一的行政體制這樣頗具“剛性”的“公共選擇”制度安排下，我們可以說，現時中國所有的制度改革、設計、創新，都是從中央到地方的各級政府的事情。這樣，制度變革就意味著政府先行，政府先行就意味著干部先行，干部先行就意味著制度先行。這樣的制度變革必須層層向上負責，極有可能使制度變革走向歧路，從而危害或葬送制度變革本身。

　　那么，良方何在？防范制度先行的陷阱，防范制度變革的歧路，民主是良方。“實行了民主好處多”———有效的制度供給從民主來。