陳林 清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后 浙江省瑞安市人民政府副市長

　　財政部去年頒布的兩個“部令”(《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》[財政部令第35號]、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》[財政部令第36號])，已經(jīng)實施一周年了。這不僅是財政管理的有益實踐，也堪稱是我國公共資產(chǎn)立法的先行探索。

　　這里提出“公共資產(chǎn)”的概念，以區(qū)別于傳統(tǒng)上所指的 “國有資產(chǎn)”。事關(guān)“公共”，就是涉及不特定多數(shù)人的利益。在“公共”領(lǐng)域，不能僅僅一味強調(diào)“為誰所有”，“由誰控制”——這些只是手段甚至只是手段之一，而應(yīng)更多注重“為誰所用”，“由誰受益”。

　　國有資產(chǎn)并不必然就是公共資產(chǎn)。很多經(jīng)營性國有資產(chǎn)就不具有多少“公共性”。一些

壟斷行業(yè)的“國有資產(chǎn)”，在內(nèi)部人控制之下，甚至已經(jīng)成為盤剝消費者利益的工具。如果把公共資產(chǎn)與國有資產(chǎn)混淆，在理論上、實踐上乃至立法上都會造成不少困難。

　　擬議中的國有資產(chǎn)法歷時十多年難以出臺，癥結(jié)何在？這部法律的調(diào)整范圍一直不確定，而有關(guān)的討論更把主要的注意力集中到“經(jīng)營性國有資產(chǎn)”上，又跟國有企業(yè)改革和“國有資產(chǎn)流失”的問題扯在一起，在管理機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分上糾纏不休——也許我們需要跳出這樣的思維定式了。

　　其實，經(jīng)營性國有資產(chǎn)未必需要專門立法。通常所謂的經(jīng)營性國資主要是國家在其獨資或參股、控股企業(yè)中的權(quán)益，大致屬于現(xiàn)在各級國資委的管轄范圍。但國家(或其授權(quán)機構(gòu))在企業(yè)中持股，與老百姓在企業(yè)中持股，不應(yīng)該有什么高低貴賤之分。這是國家在私法領(lǐng)域中的活動，有公司法等市場主體法的保護也就可以了。如果需要特別的管理，也應(yīng)該是與這個企業(yè)所在的行業(yè)有關(guān) (如造幣、軍工等特殊行業(yè))，而與企業(yè)的“所有制”性質(zhì)沒有太必然的聯(lián)系。

　　一些人憂心于“國有資產(chǎn)流失”，就要專門立法 “保護”。這是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。正如一部婚姻法保護婚姻家庭關(guān)系，并不需要為國家干部和農(nóng)民分別制定婚姻法。財產(chǎn)權(quán)利需要保護，姑且不論其為國有、私有。財產(chǎn)所有權(quán)及其保護，已經(jīng)有了民法、公司法、

物權(quán)法等等，如果這些立法尚不能有效施行(當然這些立法也有進一步修訂、完善的必要)，則一部多么嚴格的《國有資產(chǎn)法》也不能帶來更多保護。

　　真正存在法律真空、迫切需要立法的，倒是行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，亦即通常所謂的“非經(jīng)營性國有資產(chǎn)”。但這樣一個立法主要應(yīng)該具有公法性質(zhì)，不能僅僅按照現(xiàn)狀進行遷就性的立法，而應(yīng)該按照改革的目標模式進行前瞻性的立法。因此，筆者不主張按照這些資產(chǎn)的 “所有制”性質(zhì)來界定調(diào)整范圍，而傾向于按照其應(yīng)有的“公共”性質(zhì)立法，故應(yīng)名為《公共資產(chǎn)法》。

　　簡單說來，公共資產(chǎn)法的重點不是保護所有權(quán)——那已經(jīng)有了相應(yīng)立法，而是保障公共的“所用權(quán)”、“受益權(quán)”。

　　進一步地講，公共資產(chǎn)并不一定要求是國有資產(chǎn)。公共資產(chǎn)不僅應(yīng)當包括“國有”性質(zhì)的行政事業(yè)單位資產(chǎn)，還可以包括公益社團、基金會的資產(chǎn)，乃至社保資金等。財政需要監(jiān)管的并不僅是“國有”的資產(chǎn)，而有更廣泛的社會義務(wù)。當然，傳統(tǒng)上的“國有”部分，仍然是公共資產(chǎn)的主體。

　　公共資產(chǎn)，是公共產(chǎn)品賴以提供的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。不僅其構(gòu)建和形成主要有賴于財政投入，其維護和更新也主要有賴于財政補償，如此方能形成一個完整的資金運作過程。公共資產(chǎn)的專用性往往較強，資金占用形態(tài)相對穩(wěn)定，這也是穩(wěn)定提供各類公共產(chǎn)品的必要。從公共財政的觀點來看，對于公共資產(chǎn)的監(jiān)管是責(zé)無旁貸的，并且在實物管理與價值管理上應(yīng)當并重。

　　財政部的兩個“部令”實施已經(jīng)一周年，取得了一些積極的成效。同時，從筆者的觀察來看，財政部門推動這樣一項工作的阻力甚大，為此搞一次全國范圍內(nèi)的資產(chǎn)清查并非易事。困難主要倒不是技術(shù)上的，而是體制上的。目前國有資產(chǎn)事實上的“部門所有”、“單位所有”的格局一時難以打破。上述兩個“部令”只是部門規(guī)章，效力層次并不夠高，對于其他部門的約束力更有限。

　　因此有必要在現(xiàn)有經(jīng)驗基礎(chǔ)上盡快制定《公共資產(chǎn)法》，并與《預(yù)算法》、《政府采購法》以及其他有關(guān)立法相銜接，加強源頭控制和全程監(jiān)管。通過立法賦予財政部或其公共資產(chǎn)管理部門以相應(yīng)的職能與地位。這是我所主張的公共資產(chǎn)立法的方向。

　　在“公共”領(lǐng)域，不能僅僅一味強調(diào)“為誰所有”，“由誰控制”——這些只是手段甚至只是手段之一，而應(yīng)更多注重“為誰所用”，“由誰受益”

　　來源：經(jīng)濟觀察報網(wǎng)