——訪財政部財政科學研究所所長賈康

　　時報專訪 本報記者單羽青

　　提到十年前那場席卷亞洲的金融危機，我們在談論匯率、外債、游資、資本項目開放等問題時，一個詞組——“積極的財政政策”不能不被提及。如果說，十年前的我國是因為資本賬戶沒有開放而成為風暴的避風港，那么，聯系當時的宏觀經濟背景，能使我們在危機中獨善其身的，還有“適度從緊的財政政策”到“積極的財政政策”的轉向。

　　啟動背景：

　　亞洲危機影響之巨超出意料

　　

中國經濟時報：今天，當我們回望十年來財政政策，可以看到，以1998年下半年為分水嶺，前后分別擇機實施了“適度從緊”的財政政策與積極的財政政策。請您介紹一下亞洲金融危機發生后我國啟動擴張性積極財政政策的背景。

　　賈康：自1993年中國的最高決策層決定加強宏觀調控以克服經濟過熱和通貨膨脹之后，三年左右時間內，國民經濟成功實現“軟著陸”。在1997年，關于軟著陸之后宏觀經濟形勢的判斷上，已頗有爭議，一些分析者認為我國經濟出現了總需求不足問題，但這種觀點一直到1998年初還未成為主流認識。

　　但到了1998年一季度末，1997年下半年爆發的東南亞金融危機對我國的影響已經相當明朗，并與一系列國內問題迭加在一起，形成了迫切要求“擴大內需”的壓力，經濟工作的重心必須明確地轉向阻止軟著陸后慣性下滑甚至“熄火”的方向上來。

　　中國經濟時報：記得那時的情形很嚴峻。我國經濟增長率從1993年的13.5%回落到1997年8.8%的水平，平均每年下降約1個百分點，1998年初時認為速度還處于比較適宜的區間，但慣性下滑并沒有停止。1998年上半年經濟增長率僅為7%，與全年8%的增長目標形成明顯差距。同時物價水平持續負增長，出現了通貨緊縮的跡象。

　　賈康：是的。亞洲金融危機影響之巨超出了一般人的意料。中國經濟在此次危機中曾被評價為在亞洲表現最好、受影響最小。但到1998年一季度，外貿的增長幅度明顯放緩，并于5月一度出現負增長，雖以后又止跌回升，但當年三季度末出口再次大幅度下滑，客觀上這成為使各方對嚴峻形勢形成共識的響亮警鐘。

　　當時所面臨的基本形勢，除亞洲金融危機影響巨大，危機影響迭加到我國經濟周期低谷階段上，使經濟增長明顯趨緩，并出現通貨緊縮跡象外，還有幾個特點：我國二十年市場化改革終于引致了走出短缺的“全面買方市場”局面。改革攻堅階段“國有經濟戰略性改組”帶來了大量的“下崗分流”人員和失業壓力。貨幣政策連續、密集運用，但政策效果不夠明顯，其操作余地已相對狹小。

　　上述幾方面的情況綜合在一起，使決策層于1998年為力求實現當年8%增長目標和抵御亞洲金融危機的沖擊而采取增加政府投資、擴大內需方針。為貫徹這一思路，啟動財政政策便是必然的選擇。因為走向市場經濟“間接調控為主”的宏觀調控體制，財政政策是貨幣政策之外惟一可以仰仗的“主力型”工具和手段。

　　實施7年：

　　長期建設國債共發行9100億元

　　中國經濟時報：在積極財政政策啟動之初，都有哪些實施要點？

　　賈康：1998年4—5月，當一季度和1—4月間的宏觀統計數據得出之后，各方面關于宏觀經濟態勢的認識趨于統一，決策層下定了增加投資、擴大內需的決心，在貨幣政策效應不理想的情況下，考慮更多運用財政政策實施擴張。6月中旬，財政部長項懷誠在《人民日報》、《中國財經報》發表關于宏觀經濟調控與啟動經濟增長的重要文章表示意向，指出我國現時不宜采取通過減稅刺激經濟的方法，而應適時適度地擴大財政舉債規模和財政支出，增加投資，刺激消費，擴大出口，并通過推進改革克服制約有效需求的體制和政策因素，促進國民經濟增長。有關部門加緊研究了啟動財政政策手段、對原預算安排作出調整的方案，這一方案在8月的全國人民代表大會常委會上提請審議并獲得批準。

　　預算調整方案的重點內容是：1.增發1000億元長期國債，所籌資金用作國家預算內的基礎設施建設專項投資。2.將年初預算中原用于基礎設施建設的180億元調整為經常性項目支出，用于增加科技教育投入、國有企業下崗職工基本生活費保障、離退休人員養老金的按時足額發放和增加搶險救災支出。

　　1998年，還向國有獨資商業銀行發行了2700億元特別國債(期限為30年)，實際上是將銀行對存款人的債務轉為財政對銀行的債務，財政繼而把這筆可用資金如數打入四家國有獨資銀行的資本金賬戶，從而使我國國有商業銀行的資本充足率和抗風險能力大為提高。

　　中國經濟時報：在亞洲金融危機過后的幾年，據我們所知，積極財政政策的實施力度和具體措施還做過若干調整。

　　賈康：對。1999年，根據當年第二季度表現出來的固定資產投資增幅回落、出口下降、消費需求持續不振的情況，決策層決定對積極財政政策的實施力度和具體措施作出進一步調整：第一，在年初原定500億元長期國債發行規模的基礎上，報請全國人大常委會審議批準，增加發行600億元長期國債，仍中央、地方各一半，相應擴大中央財政赤字300億元，以保持投資需求的較快增長。第二，調整收入分配政策，提高城鄉居民收入，以刺激消費需求。第三，調整部分稅收政策，支持外貿出口。

　　2000年，在上半年國民經濟出現好轉表現后，為了鞏固這種重大轉機，并預計到其后會有一些不確定因素，決定進一步加大積極財政政策的力度，在年初決定的1000億元長期國債發行規模的基礎上，下半年又實行預算調整方案，經全國人大批準，財政部增發500億元長期國債，基本用于加快在建國債項目建設，以促使這批項目早日竣工，發揮效益。

　　2001年，積極財政政策繼續實行。主要內容，一是繼續發行基礎設施建設國債；二是發行支持西部開發的特種國債；三是適當改善居民收入，刺激消費，繼續提高公職人員工資水平。增發的長期建設國債共1500億元，其中1000億元主要彌補在建項目后續資金和工程收尾，另外500億元為支援西部建設的特別國債，要支持青藏鐵路等重點工程上馬。同時，繼續加大設備投資和高新技術產業的投資力度，包括技改貼息力度。

　　2002年，總體上延續了2001年的政策框架，并使國債資金的到位時間有所提前。

　　2003年，在繼續實行積極財政政策的支持之下，成功地應對了“非典”的沖擊，國民經濟在三季度之后擺脫陰影，全年的增長率達9%以上。

　　中國經濟時報：您認為，在我國抵御亞洲金融危機的過程中，上述擴張性積極財政政策取得的成效主要體現在哪些方面？

　　賈康：據有關部門測算，積極財政政策對于我國經濟持續增長發揮了明顯的促進作用，對于GDP增幅的貢獻率，1998年為1.5個百分點，1999年為2個百分點，2000年為1.7個百分點，2001年為1.8個百分點。2002—2004年，也在1.5—2個百分點的水平。

　　7年間，長期建設國債共發行9100億元，截至2004年年末，七年累計實際安排國債項目資金8643億元。

　　“擠出效應”：

　　得不到有力的證據支持

　　中國經濟時報：談到實施擴張性的積極財政政策，就不能不提到“擠出效應”這個有爭議的話題。因為不斷有研究者提出，這一宏觀政策會對民間投資產生擠出效應。國外也有人士表示擔心，中國大規模發行國債，增加政府投資、擴大支出，是否會產生擠出效應。您怎么看待這個問題？

　　賈康：所謂“擠出效應”，是指由于政府通過向企業、居民和商業銀行借款來實行擴張性政策，而引起利率上升，或引起對有限信貸資金的競爭，導致民間部門投資減少。它將使政府擴張性財政支出的效應部分地甚至全部地被抵消。

　　擠出效應并不是在政府實行擴張性財政政策調節時必然要發生的。具體到實行積極財政政策的實踐來看，依據對經濟運行各項指標的分析，在我國出現擠出效應的觀點尚得不到有力的證據支持。這可以從增發國債對以下三個方面的影響來考察：

　　第一，增發國債對利率的影響。我國自1996年5月以來，名義利率多次下調，但實際利率是上升的，這并不是財政擴張帶來的結果。由于中國尚未實行名義利率的市場化，積極財政政策不會影響名義利率的升降。實際利率的上升主要是因為物價水平下降，而中央銀行出于種種考慮沒有及時隨物價變動調整名義利率所致。進一步看，價格水平下降也不是財政擴張的結果，相反，積極財政政策在一定程度上抑制了物價水平的下降。

　　第二，增發國債對借貸資金量的影響。近些年增發國債總體上沒有與民間競爭有限的資金。1998年后的幾年間商業銀行的超額準備率超過70%，存在較大的存貸差額。商業銀行近年的資金過剩主要是風險意識增強、企業投資收益較低、預期不好及產業政策調整的緣故，而且這種過剩是在滿足了政府借款需求之后的過剩。

　　從實際經濟運行看，民間投資主要受到民間資本的邊際產出(或利潤率)和公共投資影響，民間資本邊際產出上升會引起民間投資規模的增加。如果公共資本投向競爭領域，即與民間資本的生產可以相互替代，增加公共投資就很可能擠出民間投資。積極財政政策的投資領域主要是生態環境保護、高速公路、鐵路、供水和機場、糧庫、農村電網等基礎設施，屬于社會公共支出領域，對民間投資不會形成擠出效應。相反，基礎設施建設還可以改善民間投資的外部環境，提高民間資本的邊際生產力，推動民間投資。

　　第三，財政支出對居民消費的影響。政府支出與居民消費可能具有某種替代關系，即財政增加政府購買支出可能擠出居民消費，但這要通過對財政支出結構進行具體分析才能確定。某些財政支出如招待費，的確是私人消費的替代品；公共設施支出則是私人消費的互補品；還有一些公共支出既是私人消費的替代品又是互補品，比如國家用于食品和藥品檢驗的支出，既減少了私人的檢疫支出，又可增加私人對食品和醫藥的支出。有關部門通過財政購買支出和居民消費關系的計量模型分析發現，我國財政購買支出與居民消費總體是互補關系，擴大政府支出對需求總體上具有擴張效應。

　　中國經濟時報：2004年，在國民經濟運行明顯走過了從相對低迷階段向繁榮高漲階段的拐點之后，我國的財政政策也實現了從擴張性的積極財政政策向中性導向的穩健財政政策的轉型。今天，如果總結財政政策在應對亞洲危機沖擊中的貢獻，您會作何評價？

　　賈康：1998年之后應對亞洲危機沖擊的中國，在財政方面，所進入的是一個將政策調控和制度建設都與階段性的宏觀調控目標與中長期的制度轉軌緊密呼應的歷史時期，而不論是其間形成的政策調控方面的經驗、成效，還是制度改革創新方面的進步、擴展，都是值得肯定和總結的。

　　可以這樣說，中國市場化取向的改革和全球化取向的開放，伴隨著其工業化、城鎮化、信息化的潮流，在1997年亞洲金融危機的外部刺激之下的其后十年間，于政府

理財、財政政策、財政制度領域，實現了一系列更接近“現代化”戰略目標的提升。這種財政的綜合性提升的根基，深植于市場經濟資源配置機制的生成和發展過程；這種財政綜合性提升所帶來的初步成果的鞏固，還將依仗今后相當長時期之內深化中國政府體系改革的不懈努力；這種提升在其所探索和造就的政府管理和運行機制方面，必然采取將人類社會的一切相關積極成果(如現代意義的公共預算)與中國轉軌實踐和國情特色相互結合的創新方式。