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周天勇:建設一個人民真正監督下的財政體制http://www.sina.com.cn 2007年06月11日 08:59 中國經濟時報
-周天勇評說中國經濟社會難題之九 -周天勇 中國財政體制面臨著重要的轉型,一是從政府主導支出型轉向人民通過人大決定和監督支出型,二是從生產建設和吃飯養人型轉向公共服務型。只有這樣,才能形成一個人民當家作主的財政,才能使財政成為發展利益人民共享的公共服務型的財政。 那么,我們的財政體制存在哪些問題呢?首先,政府各種收入沒有完全納入財政預算管理,巨額收入的支出游離于人大監督之外。比如,2006年,政府除了近37000億稅收外,還有13000億政府各行政部門和各行政性事業單位的收費和罰款,8000億的社保收入(國際通行的規則,社保征繳是一種稅收,是政府的收入),7000億的土地收入,至少2000億的國有企業上繳利益,實際上2006年政府的各種收入總計至少高達67000億,全部政府收入占當年GDP的32%。即使將2000億的國有企業上繳利潤除去,2006年GDP的實際稅負率也高達31%。而納入預算的只有39000億,近28000億的政府各種收入竟然沒有納入預算內管理。也就是說,這28000的巨額資金是怎么支出的,化到哪里了,沒有提交各級人大審議、批準和監督。近兩年,輿論批評的“公車”、“公招”、“公出”等支出高達9000多億,有關部門出來聲明財政支出不到2000億。其實這不到2000億的“三公”支出只是預算內的數字,其余每年7000余億的“三公”支出,包括巨額豪華辦公和培訓中心等設施的投資支出,實際在28000億的預算外資金中支出了。 其次,財政預算科目不合理,編制粗糙,支出事項不具體,程序和過程不透明。1、財政支出科目中的基本建設和更新改造投資等,明顯帶有計劃經濟和生產建設特征,而體現公共服務特點的教育、衛生、社保、環境保護等等支出科目,從一些地方財政的情況看,要么設置不合理,要么沒有具體的項目和部門預算,要么實際實行粗糙的基數預算。2、對于各種行政公務活動,政府辦公設施的建設,財政上沒有科學的定員、辦公、建造等財政消耗標準,不能嚴格地按照各種標準來限制行政公務支出和各種樓堂館所建設的預算,行政公務支出和辦公設施等建設支出占財政支出的比例很大,并且是在財政支出各項目中增長最快的一項,其支出實際上超過政府總收入的1/3以上。3、預算編制過程,特別是對地方轉移支付的經費,包括中央各部門掌握的一些專項經費向地方的下撥,其程序和過程極不透明,隨意性很大,形成各地方政府,包括各級政府的各部門“進京跑部錢進”的不正常局面。各地駐京辦繁多,一個非常重要的原因就是為了跑項目和跑錢。 再次,《預算法》形同虛設,預算執行不嚴肅,預算從編制到執行基本上沒有監督,而且各級預算也失去了監督行政公務浪費、防止建造豪華辦公設施和培訓中心、控制行政事業機構和人員膨脹的功能。一般預算執行在年度的1月1日開始,但是預算的審批往往在2月到3月之間,預算還沒有通過人大審議和批準,已經執行了一個季度;各級人大審議政府預算的時間很短,一般會期只有幾天到十幾天不等,會議期間要審議政府工作報告,發展與改革委、財政部門的報告,還有兩院的工作報告,沒有充足的時間仔細審閱預算報告;預算方案是專業性很強的文件,絕大多數人大代表并不從事財政預算專業工作,對預算文件看不懂,讀不明,提不出問題來。而在預算執行過程中,不經過人大審批,隨意調整預算,已是常事。而且,往往政府各部門設立機構、招進人員、建造大樓時,財政放棄國際上通行的財政預算嚴格控制政府機構、編制和建設規模的規則和責任,很樂意給一種所謂的自籌政策,甚至實行“自收自支”以及“收支兩條線、暗中下達任務、超收獎勵、罰款分成”的體制,使實際供養的行政和行政性事業機構、人員惡性膨脹,豪華政府和行政性事業單位的建筑越來越多,屢禁不止。 分析到這里,我認為,這樣的財政體制已經到了非改革,并且非大改徹改不可的地步了。我想有這樣幾個方面的制度改革和設計,可以使財政預算真正處在人民的監督之下。 其一,依照行政許可法,對目前政府各行政機構和行政性事業機構收費和罰款項目進行徹底的清理,通過人大立法廢除一批收費罰款的法律和條例,并廢除政府各部門自行頒布條例所執行的收費和罰款項目;配套對工商、質監、城管、醫藥食品監督、交通運輸管理、衛生防疫等等行政和執法部門的經費逐步由收支兩條線、超收獎勵和罰款分成體制,改革為全額財政撥款;今后凡是政府、政府各部門和行政事業性機構收費和罰款項目,都需要公示,并經聽證程序,再經過人大的提案、辯論、審議和批準。政府不得設置沒有財政經費撥款供養的自籌經費性的行政執法和行政性事業機構,行政部門和行政性事業單位不得聘用沒有財政撥款的自籌編制職員;政府、政府各部門和行政事業性機構,不得擅自頒布含有收費和罰款內容的文件。 其二,廢除各級政府,包括政府各部門和一些行政性事業單位收入所謂的預算外管理制度,所有的政府性收入都應當納入預算進行管理,所有的政府性支出都應當通過財政部門進行。一是對少量保留的政府各部門及行政事業性收費和罰款,全部進入政府預算;對工商、質監等機構要逐步取消的收費和罰款,在過渡期也應當進行入政府預算進行統一核算和平衡。二是對政府各部門和各事業單位國有資產出租和經營等所得的收入,也應當全部納入預算收入,不應當成為各單位的小金庫;對超出辦公標準的辦公用房、用地和用車等,征收資產使用稅,沖抵其財政撥款額度。三是應當按照國際通行的規則,社保應當作為稅收,由稅務部門征收,并且納入預算管理,在地方統籌層次不一和還較低的情況下,中央向各地派出總會計師進行監督和管理。四是在企業所得稅下調的情況下,作為國家投入大量資本金的國有和國有控股企業,理所當然應向國家交納資本紅利,而且這部分收入不應作為預算外收入管理,而應當納入預算管理。五是各部門專項資金,包括財政部門管理的對各地的轉移支付,不應當由政府各部門及行政性事業機構進行管理,而應當由政府各部門和事業機構提出資金使用規劃和計劃,提交人大辯論、審議和批準,再由財政部門統一進行撥款管理。 其三,形成財政預算監督的制度性程序。可安排9個月充足的時間編制財政預算,由財政與各部門,財政與人大專門委員會等之間進行協商確定草案;財政部門不但要提交總的預算方案,還要提交詳細的有關預算各方面的文件,包括重大項目的預算;各級人大內部設立專門審議預算的常設工作機構,財政部門將預算在人大審議前6個月提交人大專門的工作機構,提前由其預審,并提出修改意見;在人大組織各部門、各地區和專家學者等專門就預算草案進行辯論,甚至安排一些重大項目和內容的質詢和聽證,然后在每年一度的人民代表大會上表決批準;調整預算年度開始時間與預算審議批準時間相協調,預算審議批準應當在預算執行時間之前;預算一旦由人大通過,是不能隨意更改的法律,如需調整,需要通過法定的人大審議、辯論和批準的程序和過程。 其四,預算是花納稅人的錢,政府是怎么化的,化到了哪里,需要讓全體公民知情,這是政府和財政部門在擁有化錢權力的同時,需要履行的一種義務和責任。公共財政,除了公共服務是其特點外,另一非常重要的特征是公開性。因此,預算要透明,要建設陽光下的財政預算。預算草案,除了國防和安全等涉密項目外,其他項目一律應當公開,刊登在政府和財政部門的公共網站上,告知全體公民,并向全社會征求對預算草案的不同看法和改進意見;而各級預算通過人大審批后,除了涉及國防和安全之外,應當全部詳細地公開發布在政府和財政部門的網站上,以利于公民對政府預算執行和完成情況的監督。 總之,只有好的制度設計,形成一個有效的監督和約束機制,才能真正將政府各部門亂收費亂罰款、“三公”支出居高不下、建造豪華辦公樓和培訓中心等人民群眾意見很大的諸問題從根本上加以解決和杜絕。而發文件、提要求、搞運動,并不是治本之策,只能使上述問題越來越嚴重。
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