柳建文

　　我國區域間經濟、社會方面的差距有政治上的原因，通過政治手段可以縮小區域發展差距。利用區域間的差距，也可以實現特定的政治目的。

　　第一，縮小區域差距需要調整行政管理體制。我國雖經多年的分權化改革，但在區域開發上，決策權主要集中在中央，地方只有相應的執行權。“自上而下”的決策體制往往導致上下級互相扯皮和討價還價，使區域政策的實施效果大打折扣。作為區域開發的組織者，中央掌握著政策制定及資源配置大權，政府的這種身份使人們對其寄予過高的期望，也在無形中增大了中央政府的發展壓力，一旦開發效果不明顯或有失誤，極易導致中央的“權威流失”。從核心決策機構人員的分布看，地方代表大多來自經濟發達的省或直轄市。在地方“利益競逐”過程中，“政治話語權力”較大的省居于更為有利的地位，為及時了解和影響中央決策，落后地區的地方政府不得不投入巨大的財力、物力，爭取與中央建立更為緊密的關系，其外在表現便是在北京設立的名目繁多的各類地方辦事處，這些地方“駐京大使館”均肩負著“跑部錢進”的重任。從后果上看，地方從自己利益出發影響中央政策是一種“分利”行為，其零和特征使一些地區的收益增加意味著另一些地區收益的減少，從而導致分配不公。從職責的分配看，地方的事權幾乎是中央的翻版，形成了所謂的“職責同構”現象，一些貧困省區的財政能力與其承擔的職責極不對稱，導致地方舉債度日或負債現象普遍。“事在下而權在上”的行政管理體制不利于平衡區域差距。首要的一點是適度下放決策權，保障地方政府的正當利益和處理轄區經濟事務中必要的自主性和獨立性，同時要避免中央政治控制力度的衰減。其次，發展程度和發展能力不同的地區所承擔的職責應有所區別，中央應針對地區差異而設置協調性機制：依據相關標準對區域進行一定的劃分，針對不同類型的區域確定中央與地方政府所承擔的責任。最后，法律的明確規定與權威性保障是這一制度設計得到普遍認同和具體施行的必要前提。例如，德國以“共同任務法”、波蘭通過“地區合同”使中央與地方職責明晰化、規范化的經驗可資借鑒。

　　第二，縮小區域差距需要提升地方政府能力。以“政治企業家”理論看，地方經濟發展受制于官員的企業家能力。一方面，官員的創新能力必須具備相應的知識條件，否則會相應減少地方政府的策略空間，中央在考察地方官員時應充分重視其知識背景。另一方面，官員的企業家能力也反映在對發達地區的模仿能力上，采取適當措施促進官員流動是必要的。我國目前已實行的干部掛職、互相交流與學習是一種較好的制度安排，但仍存在諸多問題，比如掛職時間僅為3年，不免存在走馬觀花的嫌疑，中央應考慮新的措施予以改進，避免好的制度流于形式。地區經濟的發展也有賴于地區政治的發展。在以經濟建設為中心的背景下，政治績效的考察依賴于經濟績效的表現，地方的政治改革往往讓位于經濟增長。中央應針對落后地區的發展狀況制定綜合的指標體系和相應的考評標準，從經濟增長與政治發展的協調方面衡量地方政績，引導地方政府推動體制改革，最大限度減少各種地方性消極因素。中央還可考慮通過培訓等手段開發地方政府能力，決策權的下放也可分區域、分階段進行，在一些落后地區政府能力加強后再逐步增加其權力。

　　第三，解決區域差距問題還可考慮在行政區劃上作一些調整。一是設立跨省的行政區。其原則是與經濟區相吻合，權力在省級政府以上，同時削減省在經濟管理方面的部分權力，將其集中至區域行政機構，由該機構統一籌劃本區域的經濟發展。這種次中央行政協調權力的存在可消除目前存在的“地方保護”和“諸侯經濟”現象，也可解決重復建設等問題，實現區域內資源配置優化和產業結構合理化。這個設想是可行的，中國建國之初就曾實行過類似的大區體制。二是增設直轄市與計劃單列市。我國各省面積相差甚大，僅從西部看，新疆的面積是寧夏的32倍之多。近年來，學者們主張將面積過大的省區“一分為二”或“一分為三”，以此減輕地方政府的發展壓力和提高治理績效。促進此類地區的發展，比較現實且可行的辦法是增設計劃單列市或直轄市。計劃單列市與一般省轄市相比，具有省—級的經濟管理權限，這些方面的行政管理直屬于中央及中央主管部門，單列的部門、事項越多，直接隸屬中央的方面就越廣，同中央在行政上的直接聯系便越多；計劃單列市的收支由中央與地方財政兩分，無需上繳省級財政，但在行政隸屬上，單列市仍受省的統籌與監督。直轄市則是我國的一級行政區，在政治、經濟各方面均直接與中央掛鉤。從實踐效果看，由于直屬中央，這些城市的發展資金可得到有效保障，加之經濟管理權限較大，又可充分發揮規模和聚合優勢，拉動整個地區的經濟。對地廣人稀的邊疆省區而言，更應注重中心城市在區域發展中的經濟集聚、輻射作用。在政治層面上，也需通過制度設置解決這些地區與首都距離遙遠、人口稀少帶來的控制衰減問題，增設直轄市無疑是劃小省份、減少層次的最佳模式。三是分離政治中心和經濟中心。從維護國家統一的角度計，還可考慮將一些政治穩定系數較低省區的政治中心和經濟中心適度分離。我國的政區中心一般都選擇在區域經濟中心，而政區中心本身具有強大的經濟集聚作用，且能通過法律和行政手段使政區中心的經濟功能不斷強化，地方首府往往集政治、經濟、文化中心于一身。對一些面積廣闊、遠離首都的邊疆地區而言，必須考慮政治中心和經濟中心的合理布局，要考慮特殊需要的政治點的布局。

　　第四，區域開發需要避免政治動員的過度。經濟發展的戰略目標具有很強的動員效果，特別是在戰略起步階段，發展目標應具有動員全社會力量努力奮斗的效果。通過戰略目標吸引群眾，凝聚社會心理是一種有效的方法，通常是描繪發展的遠景和步驟，即通過提高人們的期望值來獲取支持。例如“從根本上改變西部地區相對落后的面貌”、“建成一個經濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結、山川秀美、人民富裕的新西部”等等。這類形象的表述可以鼓舞廣大人民的建設熱情，調動其生產積極性。但是，政府過于趨前的發展目標和現代傳媒的誘人宣傳會推動社會期望的急劇膨脹。一旦人們的期望在社會現實中得不到滿足，或者社會提供的滿足程度低于期望的要求，極易使社會成員產生普遍的挫折感，激發他們的不滿情緒。在公眾高期望值的壓力下，政府也會產生危機感與焦灼感，導致整個社會心態上的“激進主義”，使國民經濟處于非正常的發展狀態。因此，中央政府不能過多向落后地區許諾短期內不能實現的目標，特別是在

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　　來源：中國改革報