本報記者 谷重慶

　　　把握適度的財政分權，方能減少財富不平等分配——專訪世界銀行高級經濟學家鄒恒甫

　　1 中國財政分權不宜過大

　　《21世紀》：今年第一季度，中國的經濟增長率超過了11%，雖然十一五規劃提出僅僅是7.5%，統計數字越調越高。有經濟學家認為中國經濟快速發展的重要原因之一就是熱心于推動GDP的地方政府，那么您在這個問題上的看法是什么呢？

　　鄒恒甫：1994年分稅制改革以來，中國經濟中資本產出比例在不斷上升，而技術進步和人力資本對中國經濟增長的影響卻總是停滯不前。這也就是說，刺激中國經濟快速增長的主要原因是投資，而在中國的固定資產投資中有10%到20%的比例是由地方政府所主導。在現行體制下，尤其在現行的政績考核體系下，地方政府確實具有爭取項目、增加投資、吸引外資的內在動力。有些學者甚至認為財政分權必定會促進經濟增長。

　　我的看法則不同。發展中國家中央政府和地方政府應該有一個良好適度的財政關系，中央政府對地方政府的財政分權不宜過大。在沒有良好的民主監督機制和健全的地方治理的條件下，地方財權過大容易造成地方政府濫用職權，進而產生大量腐敗。

　　中央政府和地方政府財政關系的核心問題是財政分權的程度問題。1950年代以來，提高財政分權程度、擴大地方政府在配置公共資源中的作用一直是公共經濟學領域的主旋律。一些經濟學家提出，應該通過增強私人部門和地方政府的份額以減少中央政府支出的規模。財政分權被認為是控制中央政府支出、提高政府部門效率的重要措施。

　　可是，人們沒有充分注意的問題是，財政分權的效應取決于非常嚴格的前提，例如：人們可以在地區間完全自由地流動，其收入不受遷移的影響；地方政府是完全透明的、有效率的，人們對其提供的公共服務具有充分信息等等。這些前提在發達國家是否得到滿足尚存在爭論，發展中國家的現實更是與之相差更遠。

　　因此，我們覺得想當然地鼓勵財政分權不夠嚴謹。某個國家、某個時期財政分權到底有何影響，需要進行具體分析。我們在1998年專門對中國的財政分權進行了研究，根據1978年至1992年的數據，我們發現地方政府財政支出份額的擴大對經濟增長有明顯的負面影響；我們在2001年基于1987年至1993年的中國各省數據的研究再一次證明財政分權程度的擴大不利于經濟增長。

　　《21世紀》：我們現在有時看到地方政府熱衷于提高GDP，卻對社保和環保這樣的一些基本公共服務不太熱心，甚至出現過違規引入高耗能高污染和不遵守勞動法的企業，您覺得從財政的角度來看，為什么會出現這樣的狀況呢？

　　鄒恒甫：造成這種現象的原因無非是兩個方面。第一點剛才已經說過了，地方政府官員的績效考核標準本身就決定了地方政府的興趣點是在“抓經濟”上。另一方面，在當前的政府間財政分配制度下，上一級政府將支出責任轉移給下一級政府，而不給下一級政府提供充足的財政收入資源，這加大了縱向的財政差異，并增大了地方政府的財政壓力，導致了農村地區和貧困地區沒有足夠的財政能力提供核心公共服務。

　　在發展中國家，因過度財政分權而導致宏觀經濟失控的例子也比比皆是。阿根廷是一個財政分權程度較高的國家。在1980年代，地方政府預算約束不強，導致地方政府赤字巨大，地方政府向中央銀行和其控制的地方銀行大量舉債。中央和地方的這種財政關系是一種不穩定的或者準赤字財政，它使阿根廷維持價格穩定和促進可持續發展的努力付諸東流。前南斯拉夫過度財政分權的后果也是大家有目共睹的。

　　《21世紀》：您覺得從財政上看，應該如何引導地方政府更加重視環保和社保等公共服務呢？

　　鄒恒甫：我一向認為，在發展中國家經濟發展的進程中，應該保持適度的“財政集權”，要讓中央集中掌握相當的財政能力，以便推進各項公共事業。對于中國而言，中央政府應集中更多的財力保證全體公民在教育、衛生、公共環境、社會保障和一些基本公共服務領域達到國際最低標準。

　　另外，政府財政政策在一定程度上可以刺激國內消費，降低儲蓄，以及刺激服務業的發展：政府支出從投資向醫療衛生、教育和社會保障方面轉移。依據國際上收入水平中等偏下國家的狀況，目前政府的教育支出至少應該占到總財政支出的六分之一，按財政收入占國內生產總值30%計算(這是在近期比較適當的水平)，教育公共支出至少應該達到國內生產總值的5%；政府的醫療衛生支出和用于最低生活補助和養老金等基本社會保障的支出也應該占到這樣一個比例。

　　同時，還應該有良好健全的監督保障機制保證政府福利能夠順利地進入那些急需幫助的人們的手中。另外，要規范地方借貸制度以支持經濟可持續發展。將地方借款的權限分散到那些具有一定財政能力的地方政府，中央對地方借款進行控制。

　　此外，為了激勵地方政府更好的履行它們的責任，在明確分配責任的同時，還應該采用更嚴格的政績和責任監管措施。中央政府可以考慮修正其用于評估地方政府政績的對象和參數；要求各級地方政府公開化、透明化其決策過程，并加強對它們的監管和審計力度。由于相關信息的適時可用性及信息的可靠性構成了責任的基礎，因此，應該進一步努力建立適當的政府財政管理體系，這種體系能夠幫助政府監控財政政策的結果及改進相應的政策，這其中自然包括公共服務的提供。

　　2 將政府開支轉向非生產性領域

　　《21世紀》：您曾經提到過美國的財政分權比較合理，那您覺得中國的財政分權的度在什么地方呢？

　　鄒恒甫：適當把握財政分權的度事實上也就是在權衡激勵與效率。分稅制改革以后，省級和省級以下行政單位在調整地方政策和管理財稅資源方面被賦予了相當大的權力。2004年全國大約70%的公共開支是由省級政府支出，而超過55%的公共開支是由地級市支出的。

　　實際上，中國的財政分權程度并沒有表面上看起來的那樣高。中央政府通過政府間的財政體制和強制性公共支出法規等措施對地方政府施加控制。1994年財稅改革使得省級和省級以下政府財政更加依賴于它們與中央的稅收共享和配套資金。到2003年，這部分財政資金占到了省級財政支出的67%，市級財政支出的57%，縣鄉級財政支出的66%。

　　財政上的依賴性，加上分級的政府結構和制度的不健全，可能使得上級政府的行為更具有掠奪性。這可能導致地方財政壓力擴大，財政狀況不斷惡化。由此而產生的各地方公共服務差距的不斷擴大已經引起了廣泛的關注。所以在目前情況下，我們適量加大財政分權的力度，以減小地方政府的財政壓力。但加大分權力度也不能盲目，因為過度的財政分權可能導致宏觀經濟調控更難實施，可能增加不平等以及加大地區間發展的不平衡，還可能損害效率，甚至會導致地方政府官員更多的腐敗。把握適度的財政分權，關鍵在于轉變政府角色，將政府公共支出的流向從生產性支出向非生產性支出轉變，把好鋼用在刀刃上。

　　《21世紀》：我們看到這幾年社會和政府對于收入差距的問題日益重視，其中很重要的一點就是地區差異，例如東部和西部，那么您的看法是什么呢？

　　鄒恒甫：改革開放以來，特別是從上世紀90年代開始，中國東、中、西部地區的發展不平衡現象越來越嚴重，而且各個地區內部的不平等程度也在加劇。地區不平等程度的快速加劇伴隨著兩極分化越來越嚴重。導致東中西部地區發展差異的原因無非是以下方面：一是地理因素，這是導致地區差異最大的一個因素。但是，最近的研究發現，地理因素對地區差異所產生的影響正在逐步減小。其次就是投資和農村工業化的影響。最后教育和人力資本作為地區不平等的一個決定因素，其作用越來越重要。

　　針對中國地區差異的這些特點，我們必須依靠政府財政的力量來協調地區間的發展失衡。第一是中央政府的政策應該集中在整個地區，而不僅僅是單個地方。隨著相鄰地區產業結構變得越來越同質，如果在政策設計過程中沒有相應的補充措施，政策導向和其他的沖擊都可能使兩極分化程度進一步加深。

　　二是盡管在內陸地區加強基礎設施投資很有必要，但是政府更應該注重貧困地區居民住戶的資本積累。在不遠的將來，資本積累可能成為影響地區不平等的最重要的因素。所以，發展農村資本市場，特別是提高對貧困人口的貸款，應該放到中央和地方政府的最高議程上來。

　　三是應該對貧困地區人力資本積累提供更多的便利。在上世紀70年代和80年代早期，教育對于中國經濟的發展并不產生很大的影響。但是現在的情況已經發生了根本的改變。教育對于地區不平等越來越大的影響要求政府必須加大對內陸地區的教育投入。

　　四是提高貧困地區居民的非農業收入將會很大程度上縮小地區不平等。從縮小收入差異的角度考慮，財政和預算政策應該對內陸地區農村工業的創辦和增長提供補貼。

　　最后，比取消農業稅更重要的是對糧食生產提供補貼。這項政策不僅可以保證國家的糧食安全，而且能夠有效地防止中國的地區收入不平等程度進一步惡化。

　　《21世紀》：根據世界銀行《貧困評估》報告中2001～2003年期間中國的住戶調查結果顯示，處于收入分配中最低的10%住戶的平均實際收入降低了2.4%，這與我們過去熟悉的經濟整體發展之后，所有的人都會受益的觀點不一致，那么您的觀點是什么？

　　鄒恒甫：經濟學家對中國近來收入分配不平等問題的認識基本上是一致的。在短短二十幾年里，中國從收入分配十分平等的國家轉變為很不平等的國家，貧富差距如此短時期內拉開，在全世界實屬罕見。

　　收入分配不平等問題之所以值得特別關注，是因為它不僅與經濟增長存在相互關系，而且收入分配的格局主要是由一些制度因素決定的，在正常環境下，收入分配格局相當穩定。比如在1951至1992這40年間印度的財富和收入分配不平等狀況幾乎未變。一些國家收入分配的格局在短期內大幅度變化主要是制度急劇變遷造成的，一旦制度框架穩定下來，腐敗與經濟嚴重不平等的局面很難改變。

　　世行的研究表明，腐敗與社會、經濟嚴重不平等之間確實存在著因果聯系。特權階層掌握著基礎資源的配置權，他們憑此可以在瞬間積累一般人難以想象的財富，這在完善的市場制度下是無法做到的。如果他們的權力沒有受到制度或者道德的約束，而任由私欲泛濫，整個社會將陷入極度的社會、經濟不平等，極少數人掌握社會極大部分財富，絕大多數人處于赤貧狀態。這種現象在非洲國家并不少見。

　　不僅如此，如果經濟不平等主要是由于腐敗造成的，情況會更加嚴重。在腐敗盛行的環境下，人們積累財富和獲得收入的機會極其不均等，貧窮階層很難接受困苦的現實，富人收入的合理性會受到質疑。例如，如果人們都覺得只有越軌腐敗或者心黑膽大才能富起來，面對一個突然冒出的富人，人們心底里會懷疑其純潔性，而不是視其為值得尊敬的成功人士。犯罪和對財產的掠奪會因此增加。例如世行對發展中國家的研究表明，不平等小幅增加就會使搶劫上升30%～35%。

　　在這樣的環境下，擁有財產的人對產權會缺乏安全感。有保障的產權能夠在耕耘與收獲間建立穩定的聯系，保證企業和投資者的努力得到應有回報，否則人們工作、投資和創業的積極性會受到損害。最近世行對波蘭、羅馬尼亞、俄羅斯、斯洛伐克和烏克蘭的研究表明，對產權有安全感的企業家比缺乏安全感的企業家利潤再投資的比重高出14%至40%之間。在拉丁美洲，超過50%的接受調查企業認為犯罪是他們正常經營的最嚴重障礙。這種狀況造成的損失是巨大的，世行2000年估計，哥倫比亞和薩爾瓦多因犯罪而損失了四分之三的GDP。

　　這些國家的經驗和教訓是非常深刻的。

　　3 經濟學不能回避價值判斷和公正問題

　　《21世紀》：最近哥倫比亞大學教授薩克斯(Jeffery Sachs)在接受采訪時認為俄羅斯改革的失敗“是政治學對經濟學的勝利”，而且他提出一個觀點——只有在政治不干預的前提下，好的經濟學解決方案才能奏效。但有人認為，中國的改革恰恰是在理論準備不足的情況下展開的，例如斯蒂格利茨，不知道您如何看待這種說法？

　　鄒恒甫：經濟學從一開始就是鼓勵每個人盡可能地“吃喝玩樂”，鼓勵企業獲得最大化的利潤。但是它最后又歸結到了去關心全社會所有人的福利。經濟學大師馬歇爾就曾說過經濟學家應該有“熱情的心靈，冷靜的大腦”。面對孩子們渴望求學的眼睛，我們不能回避自己的責任；面對無助地呻吟在街頭的病人、面對寒夜里無家可歸的老人，誰又能保持內心的平靜？“政治學”和“經濟學”孰勝孰負的爭論又有多大的意義呢？

　　經濟學家應該對“朱門酒肉臭，路有凍死骨”說不！我們看到太多的悲慘，卻發現太少的眼淚，為什么會有這么多的麻木不仁？經濟學家有責任呼喚社會良知，有義務為社會公正吶喊。有人認為經濟學可以回避價值判斷和公正問題，這是對現代經濟學的極大誤解。經濟研究的終極目標是人類的效用和福利，怎么可能對這些重大問題置之不理呢？縱觀現代經濟學的發展歷程，我們會看到所有偉大的經濟學家都始終熱切地關注著人類的行為和社會的發展。一些經濟學大師在倫理、道德和社會公正領域的經濟分析方面作出了重大貢獻。

　　在上世紀30年代，伯格森和薩繆爾森突破了邊沁的功利主義思想，提出了社會福利函數的概念，為在標準的經濟分析框架中研究公共選擇和社會福利問題開辟了道路；在上世紀70年代，羅爾斯提出了具有革命性意義的“極大極小”社會福利函數，認為社會決策的目標應該是極大化處境最差、最為不幸的那些人的福利，這使得對倫理、道德和社會公正問題的研究成為主流經濟理論的有機組成部分；在上世紀70至80年代，阿馬蒂亞·森綜合經濟學和哲學的分析工具，在諸如不平等、貧困等重大經濟領域的分析中回歸了倫理的要素。

　　所以說，經濟學決不可以回避價值判斷和公正問題。世界銀行在過去10年間多數“世界發展報告”都把主題確定為探討公平、平等、可持續發展等問題，這也體現了經濟發展的真義。

　　(文章歡迎讀者來信交流，郵箱guchongqing@gmail.com。)

　　在中國的經濟學家中，鄒恒甫無疑是比較有個性的。

　　在記者剛與之電話聯系時，鄒就放言自己是中華民族窮人最忠實的走狗。幾次電話長談之后，卻感到他大多數時候均不喜歡按照社會常規邏輯行事，有時候甚至覺得他只是自說自話，的確有點"詩人"的感覺。

　　作為農民的兒子，他是改革開放后中國第一位

哈佛大學經濟學博士，曾對中國經濟改革和發展的許多領域提出過建議。他旅美24年，已在世界銀行研究部工作18年多，關注許多發展中國家的增長、公平、收入分配和社會福祉等問題。但在交談過程中，他更喜歡談論那些自己所贊賞的從事形而上研究的象牙塔學者，對"學而優則仕"和"學而優則商"的現象則是"深惡痛絕"。

　　鄒在學術上嚴謹謙和，曾在學術雜志上發表過許多有影響力的論文，世界銀行認為"他對于推進中國經濟研究和政策分析的現代化所做出的貢獻是罕有其匹的"。同時，鄒又孤傲不羈，在經濟學家中幾乎是"特例獨行"。

　　為此，本報特就中國的財政制度以及相關問題對鄒進行了專訪，是為"全球25位頂尖華人經濟學家訪談系列"之三。(谷重慶)