鄭功成李玲談社保醫療改革和發展實錄(2)

　　主持人：鄭教授這一點講得非常好，1995年養老金推行之后，各個省的做法不一樣。

　　鄭功成：還不是各個省，當時的地市級都可以確定自己的方案。

　　李玲：原則上還是個人賬戶和統籌基金相結合，籌款的方式、支付水平等是允許各個地方自己確定的。

　　鄭功成：各個地方的差異很大，這樣就沒有辦法來打通，所以一個人要從北京到廣東或者說上海去，養老金就會發生很大的差異，各個地方都在評估，評估到哪兒是占便宜的。

　　李玲：所以招工廣告上都是要求40歲以下，或者說30歲以下。

　　鄭功成：這就強化了地方的利益，地方利益的強化影響了制度的統一，現在統一到省都非常困難。

　　主持人：每個省都有一個賬戶？

　　李玲：各個城市，統籌是以城市為單位的。

　　鄭功成：有的還在縣一級。

　　李玲：所以真正到下面尤其到經濟不好的城市，抗風險的能力就比較差。

　　李玲：還有一個，我們國家沒有能夠頒布《社會保障法》，要求所有的人都必須加入社會保障。剛才鄭教授也講了，最開始這種養老保障方式只是針對國有企業，國有企業逃不過行政的管制，必須要加入。現在很多城市已經擴展到了各類形式的企業，但是做的還不夠，因為沒法可依，如果企業不參加，也沒有什么辦法處置，只是采取一些行政的手段。

　　第二個我們要把收入稅的改革和社會保障這一塊協調起來。我們現在按工資水平來收社保費用，但是工資往往都是低于一般人的收入水平的，很多人的收入都比工資高，所以工資水平并不能完全反映一個人的收入水平和生活水平。這個方面希望有所改進。在美國，每一元的收入都要繳納社會保障稅，哪怕是很低的工資。

　　鄭功成：立法確實非常重要。世界上其他任何國家，社會保障都是立法先行的，先由法律確定這個制度，然后加以實施。我們國家相當特殊的是因為摸著石頭過河，改革要探索，所以要試點，試點的好處是可以避免了大范圍的改革失誤，壞處是造成了新的路徑依賴，一些方案長期試而不定，實際上使我們支付一次又一次的成本，到現在還是有問題。法制建設應該得到強化。但也有不同的認識，有的人講，現在制定一部完善的《社會保險法》很困難，但是他們忘記了，法律總是在使用中不斷完善的，關鍵是現在需要這個法律。現在企業不參加保險，哪怕是國有企業不參加，也無法懲罰。社會保險一定是強制的，你可以破產，但不能不繳社會保險費。

　　李玲：在國外就是強制的，不交養老金就是逃稅，逃稅是很嚴重的犯法。在美國，克林頓任上曾經連續提名了兩個司法部部長，都是因為查出來他們雇傭的雇傭沒有交社會保障稅，所以就就不能當。我們現在不是強制的，所以很多人都是在搭便車。

　　鄭功成：沒有法律的硬約束，實際上參加的企業承擔了很重的負擔。哪個地方社會保障搞的好，哪個地方對外資的吸引力可能就下降。這就形成了一個惡性循環的怪圈。

　　李玲：國有企業確實承擔了很大的風險，他沒有辦法跟其他的企業競爭，因為它不能不參加社會保障。

　　主持人：中國的很多經濟改革的經驗是摸著石頭過河，各個地方有不同的摸索。社會保障體系是涉及到所有人的一個制度，剛才您講的從1995年開始，各個省或者說不同的地區有不同的制度，導致了很多的弊病。那么在今天看來，國家有關部門，或者某些行政部門(我們不到立法這個層次)，有沒有一個整體的推進社會保障改革的藍圖或者規劃呢？

　　鄭功成：我們國家的社會保障體系是很龐大的，養老保險只是一方面。

　　目前看來，養老保險的發展趨勢有幾點是比較明確的。一點是剛才說的提高統籌層次，實現全國統籌的統一的制度是我們的目標。但是根據現在所描繪的路徑是要先實現地市級統籌，再實現省級統籌，最后到全國統籌。這樣的路徑我個人還是有一些不同看法的。我也征求過一些省的領導的意見，他們不太贊成這樣做，但是贊成全國統籌。按照現在這樣的設想推進統籌層次提高，我認為是會帶來問題的。例如，要實現深圳市的統籌，就要把其他的兩個不在特區的縣并進來，當深圳市的統籌做好了，另外兩個縣的差異也就抹平了，但是當這個差異抹平之時，地市級的利益就必然強化了。而廣東省要實現省級統籌，就再要把深圳、廣州等各個地市再進行整合，又要費很大的成本，當省級統籌成功之日也就是省級養老保險制度強化之時。那么，再要推進到全國統籌又得花大功夫，也就是先后要支付三次成本。所以有的地方反對這樣的整合，希望一步到位。

　　我們定的目標是全國統籌的養老保險制度，這個目標是肯定的，現在就是路徑問題，我認為成本較低的做法是哪怕多花三五年時間也要一步到位實現社會統籌部分的全國統籌，而不宜一步一步地從地市到省再到全國。

　　第二是統賬結合的模式通過遼寧和東北的試點，由過去的通道式變成板塊結構，就是兩個獨立的板塊，統籌基金是統籌基金，個人賬戶是個人賬戶，二者不打通，個人賬戶是單純的積累，如果統籌賬戶的基金不夠，就用國家財政和地方財政進行彌補，這是必然的趨勢，是我們的改革已經確定的一個原則和方向。

　　但是將來這個制度怎么走？我感覺還在選擇之中。我曾經在2002年提出來一個思路，就是將社會統籌制度逐漸演變普惠性質的國民年金，按照到2020年建立全面小康社會的目標，到時候全國的老人都應該全面享受普遍性的國民年金，它應當通過稅收的方式來實現。對個人賬戶，我則主張把它演變成為差別性的職業年金，就是雇主和勞動者分擔交費，這是一個新型的制度。將來的基本養老保險制度怎么走，我認為還會有很大的調整空間。

　　李玲：這應該是整體設計的問題，和整個的稅收連在一起的。我們將來大的框架應該是全國性的，而且是低水平的。不應該像現在有這么高的替代率，替代率80％(也就是工作的時候拿100元，到了退休的時候拿80元)或者80％以上是比較高的。現在工資水平比較低，所以替代率比較高，以后工資水平提高之后，替代率應該降下來。全國范圍內的保障，應該是最基本的，也就是說你拿著這個錢只是保證你有飯吃有衣穿，你不可能拿著最基本的所謂的養老金過很體面的日子。立法以后，通過稅收在全國范圍內實現普遍的國民年金，在低水準上負擔不是很重。

　　另一塊是個人賬戶，我個人認為，我們應該加大個人賬戶，人們通過個人賬戶支付其他的消費。養老跟醫療不一樣，它的不確定性相對較低，它的不確定性就是壽命長短的問題，不是突然這個月花多少錢，下個月就降低，老年人真正要過體面的日子，就靠個人的賬戶。而個人賬戶的建立，我們目前可以做的就是把自己繳納和企業繳納這一起加進去。

　　目前把現在的系統整體合并比較難，只能在增量上做作文，現有的慢慢往前推，或者說就讓它慢慢消失。個人賬戶加大之后，對職工，尤其對大量的農民工非常好。我現在贊成最大量的給農民工個人賬戶，因為他們的流動性很大。農民工現在是很年輕，但是不可能永遠年輕，如果不從現在積累一筆錢，將來是很大的困難。

　　主持人：我們剛才談論的都是城市居民的保障，那么農民和農民工的社會保障現在是什么樣的狀況呢？

　　鄭功成：談農民工的社會保障就要談農民工的分化，我2001年在接受《經濟日報》的專訪時曾談到要分類分層的給農民工提供社會保障。農民工至少可以分成三大塊：一塊是已經市民化的農民工，在城市里面已經工作多年，也有穩定的職業和住所，他們的生活風險和工作風險實際上跟市民和城市的勞動者沒有太大的差別了，他們對社會保障的需求也沒有太大的區別。第二塊，即還是農民的農民工，就是農閑出來務工，純粹為賺點錢回去的。第三塊，就是流動性質的農民工，他既沒有市民化又不是單純的農民，這類農民工人數特別多，當然，最后要么是市民，要么是農民，且大多數會變成市民。農民工至少可以劃分為這么三個類別，三個類別對社會保障的需求并不是一樣的，從而也不可能用一個統一的社會保障政策來解決這個問題，所以要分類分層次的解決，分清哪些保障是共同需要的，那些不是共同需要的。

　　比如說工傷保險，不管是市民化的農民，還是臨時出來務工的農民工，這種保險都是需要的。還有特殊的社會救助，在外面打工，難免不遇到天災人禍，這種應急性的救助機制就顯得非常有必要。第三個是醫療保險，最后才是養老的問題。為什么把養老保險放在后面呢？因為從農民工來講，工資水平普遍不太高，考慮幾十年以后的養老問題不是太著急的事。比如完全是農閑季節出來務工的農民工就不感興趣，他要的是現金。養老保險也要分類別。在北京市推行了農民工的養老保險制度，但是效果并不太好，因為農民工經常要流動，他不能把錢放在一個城市。所以農民工的保險要分類別和分層次，首先要滿足職業傷害風險保障需求，然后是特殊的社會救助，再是滿足疾病醫療，最后才是養老保險。

　　所以說，對于整個農村地區的居民來說，也很難用一個統一的制度來解決這個問題。不同地區的農村居民，他們有不同的需求，這個制度在現階段就是要多元化，才可能受歡迎，否則可能部分人歡迎，部分人反對，或者說大多數人反對。

　　主持人：剛才鄭教授和李教授提了很多關于養老保險制度的設想，這只是一個設想，具體到中國的現實，現在應該是哪個部門來負責？國家的有關部門應該怎么樣來做這個事情？因為我們知道鄭教授是人大常委的委員，能否從這個的角度來談一談這個事情？

　　鄭功成：應該說這個制度現在也已經進入到了立法階段，這一屆人大常委會已經把社會保險法和社會救助法列入了立法規劃，應該說社會保險的立法從1993年開始起草，已經數易其稿，根據全國人大的規劃，社會保險法最快可能能夠在2005年底前后提交審議。全國人大爭取在今明兩年審議《社會保險法》，這是立法的進程。社會救助法亦在起草之中。

　　實際上這兩年我們國家也在做一些工作，比如已經頒布了農村五保供養條例、軍人撫恤條例、失業保險條例、城市居民最低生活保障條例、工傷保險條例、勞動保障監察條例等，這些法規實際上不僅為這些制度的實施提供了依據，亦為下一步的的法律制訂奠定了較好的基礎。今年國務院可能先行制定醫療保險條例和養老保險條例，這些有可能先于《社會保險法》出臺，因為條例在實施的過程中間會發現一些問題，在實施的過程中間，可能會不斷的增進共識。現在有很多的東西很難達成共識，不要說在理論學術界，在政府的層面，哪怕一個部里面都不是完全一致的，這要通過條例的形式來加以規范和實踐，我當然是希望這個過程要快一些。

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