趙雪
隨著全球金融一體化和自由化浪潮的不斷高漲,混業(yè)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為國(guó)際金融業(yè)發(fā)展的主流。大勢(shì)所趨,實(shí)現(xiàn)合法高效的混業(yè)經(jīng)營(yíng)也成為我國(guó)金融體制改革的最終目標(biāo)和歷史的必然。金融監(jiān)管最重要的目標(biāo)是保證金融因素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保持良好、穩(wěn)定、持續(xù)的促進(jìn)作用和最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)資源的跨地域和時(shí)間配置。面對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng),需要解決如何使之存在的合理性同我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融體系現(xiàn)狀有序地結(jié)合起來(lái),如何使因“眾口難調(diào)”而暴露出來(lái)的“監(jiān)管真空”和多重重復(fù)監(jiān)管問(wèn)題得到有效地解決,在監(jiān)管太嚴(yán)會(huì)抑制金融創(chuàng)新而缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和監(jiān)管不力導(dǎo)致整個(gè)金融系統(tǒng)甚至國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)蔓延之間如何尋找一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。
一、堅(jiān)持監(jiān)管原則,參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)
分業(yè)監(jiān)管同混業(yè)經(jīng)營(yíng)不相適應(yīng)會(huì)相應(yīng)地抑制金融市場(chǎng)的健康發(fā)展和金融創(chuàng)新的活力,對(duì)紛紛涌入中國(guó)的境外投資者和大型金融控股集團(tuán)缺乏必要的監(jiān)管和有效的管理,容易引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),甚至造成危機(jī)蔓延。因此,對(duì)監(jiān)管體制需要適時(shí)而合理有效地調(diào)整。
首先,堅(jiān)持監(jiān)管體制調(diào)整的三原則。
市場(chǎng)化原則。從監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講,在競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)機(jī)制有效促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展的行業(yè)或領(lǐng)域,可以減少監(jiān)管,這既減少沉重的監(jiān)管成本,又促進(jìn)市場(chǎng)創(chuàng)新。就契約經(jīng)濟(jì)學(xué)而言,政策的制定和執(zhí)行永遠(yuǎn)不可能完善,需要市場(chǎng)本身的內(nèi)部監(jiān)督和控制。
審慎性和政策連貫性原則。遵循這個(gè)原則,首先可以建立良好的政策預(yù)期,減少監(jiān)管體制改革的阻力和可能引發(fā)的強(qiáng)烈市場(chǎng)波動(dòng);其次,政府監(jiān)管政策的連貫性有助于樹(shù)立良好的政府承諾形象,有利于減少實(shí)施政策的社會(huì)成本,并達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。
前瞻性原則。金融監(jiān)管滯后的危害不可小視,甚至具有毀滅性。因此,在監(jiān)管與被監(jiān)管的利益博弈中,監(jiān)管者的眼光要遠(yuǎn)于被監(jiān)管者,充分考慮其可能的規(guī)避方式,主動(dòng)處于有利位置。但同時(shí)也要考慮到金融創(chuàng)新的要求,在監(jiān)管太嚴(yán)和監(jiān)管不力之間尋找一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。
其次,學(xué)習(xí)和參考國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)。
英國(guó)的“大一統(tǒng)”格局。1997年以前,英國(guó)金融業(yè)實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管體制,由9家主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及若干法律構(gòu)成的監(jiān)管體系,使英國(guó)成為較典型的多頭金融監(jiān)管的國(guó)家之一。這一格局不僅增加監(jiān)管成本,降低監(jiān)管效率,而且監(jiān)管者與被監(jiān)管者間容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。
1997年5月,英國(guó)成立了世界上最強(qiáng)有力的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)。作為英國(guó)唯一的、獨(dú)立的、對(duì)英國(guó)金融業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管的執(zhí)法機(jī)構(gòu),它擁有制定金融監(jiān)管法規(guī)、頒布與實(shí)施金融行業(yè)準(zhǔn)則、給予被監(jiān)管者以指引和建議以及制定一般政策和準(zhǔn)則的職能。
美國(guó)的“傘型格局”。1999年11月4日美國(guó)參眾兩院通過(guò)了《1999年金融服務(wù)法》,徹底結(jié)束了銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管的局面,標(biāo)志著美國(guó)進(jìn)入了混業(yè)經(jīng)營(yíng)混業(yè)監(jiān)管的時(shí)期。
美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)作為金融控股公司的基本監(jiān)管者,在整個(gè)監(jiān)管體系中發(fā)揮主導(dǎo)性作用,它負(fù)責(zé)對(duì)架構(gòu)中最上層的“金融控股公司”的營(yíng)運(yùn)進(jìn)行監(jiān)管。此架構(gòu)下的以金融服務(wù)功能進(jìn)行分類的金融子公司,如銀行、證券、保險(xiǎn)等各不同的單項(xiàng)業(yè)務(wù),仍由其原各自主管機(jī)關(guān)監(jiān)管,即分別由美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、證券交易委員會(huì)和保險(xiǎn)監(jiān)管署等功能監(jiān)管者負(fù)責(zé)監(jiān)管。這就形成了雙層的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。這一監(jiān)管模式也被稱之為“傘型監(jiān)管”,它要求傘型監(jiān)管者既要有能力采取行動(dòng),降低風(fēng)險(xiǎn),又要謹(jǐn)慎行事,尊重其他功能監(jiān)管機(jī)關(guān),不過(guò)度卷入其事務(wù)。
二、建立具有中國(guó)特色的監(jiān)管體系
統(tǒng)一監(jiān)管在英國(guó)及一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)取得了顯著提高的監(jiān)管績(jī)效,但在很多國(guó)家,尤其是在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家,由于操之過(guò)急,相關(guān)的配套改革措施沒(méi)能及時(shí)到位,使改革跌入了片面化、簡(jiǎn)單化的陷阱。建立具有中國(guó)特色優(yōu)秀的監(jiān)管體系決不能完全照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),必須考慮我國(guó)國(guó)情:
(一)缺乏良好的制度基礎(chǔ)。具備下列條件的國(guó)家適合建立統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu):經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高;資本市場(chǎng)較發(fā)達(dá);混業(yè)經(jīng)營(yíng)在金融體系中居主導(dǎo)地位;金融監(jiān)管部門的規(guī)模不大,不會(huì)因合并監(jiān)管機(jī)構(gòu)而出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。我國(guó)目前尚不具備這些條件。
(二)監(jiān)管理念落后。我國(guó)金融監(jiān)管手段主要采用的是落后的行政管理;監(jiān)管方式主要是外部監(jiān)管,自我監(jiān)管能力極低;監(jiān)管內(nèi)容中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管幾乎是空白,監(jiān)管部門將主要精力放在機(jī)構(gòu)審批和業(yè)務(wù)審批上,對(duì)金融機(jī)構(gòu)日常營(yíng)運(yùn)監(jiān)管較少;在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上,對(duì)金融機(jī)構(gòu)的檢查和評(píng)級(jí)以及風(fēng)險(xiǎn)管理沒(méi)有一套統(tǒng)一的具體量化標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)管行為隨意性強(qiáng)。
(三)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部功能不協(xié)調(diào)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)不清,監(jiān)管者的行為較少受到監(jiān)督與約束,其業(yè)績(jī)沒(méi)有相應(yīng)的指標(biāo)衡量;三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合作與溝通不夠,監(jiān)管重疊與監(jiān)管缺位并存,監(jiān)管錯(cuò)位和監(jiān)管異化現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在這種情況下,金融監(jiān)管一體化改革難以實(shí)行,統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效率難以提高。