●　專家評說公共設施中長期融資

　　公共設施建設是經濟社會發展中的重要組成部分，公共設施中中長期融資風險與發展，是政府、社會、百姓關注的話題。2007年7月20日，建設部、國家開發銀行、花旗銀行、金融時報社四方攜手，誠邀各方面的領導、專家和學者以及從事這方面的實際工作者，共同探討“公共設施中長期融資風險與發展”問題，期望破解公共設施建設的瓶頸，尋求解決這一問題的最佳辦法

　　-《國際融資》記者 厲詩

　　公共設施中長期融資：備受社會各界關注

　　建設部副部長仇保興認為：是否節能減排，關系著公共設施建設融資是否存在金融風險。第一，城市污水處理是集中還是適度分散。第二，緩解城市交通擁堵是建高架橋還是采取需求管理。高架橋的弊端，一是城市交通空間資源有限，二是無助于公共交通發展，三是破壞城市原有的景觀，四是助長空氣的

能源污染。第三，保證城市飲水安全是長距離調水還是海水淡化、中水可用。長期以來新加坡水源主要從馬來西亞調水，經過近十年推行節能減排，新加坡政府現在已經創立“四個水龍頭”。其中包括，大力推廣雨水收集；從馬來西亞調水減少到50%，甚至降到70%；淡化海水等。第四，垃圾的處置是焚燒還是填埋？我國應該把衛生填埋、沼氣回收利用跟分類相結合。第五，整治城市河流是下水道化還是綜合利用。總結這些經驗，我們可以看到，基礎設施建設中存在的金融風險有很大一部分是由政策風險引起的。城市的基礎設施建設，必須著眼于生態的健康，社會的公平和經濟效益三方面的均衡。生態的城市、資源節約型的城市必然要以資源節約型的節能減排的基礎設施作為基礎，除此以外沒有第二條道路。

　　花旗銀行董事長、總裁兼首席執行官威廉·羅茲先生肯定了改革開放以來中國取得的舉世矚目成就，他說，沒有任何一個國家能有與中國媲美的經濟發展速度。隨著中國進一步走向國際舞臺，中國企業將會迎來更多的增長機會，同時，也必將與世界各國分享包括公共及基礎設施、融資等領域的專業經驗。羅茲先生也指出中國的經濟需要注重風險。他認為，目前中國需要更進一步進行改革，包括建立一些債務市場，進一步放開

匯率。他還認為，中國要保持經濟的持續穩定發展，必須使自己從原來的出口型轉向拉動國內供需，進一步加強社會保障制度，促進創新，促進中小企業進一步發展，促進新興市場的發展。為了解決這些問題，中國需要在很多公共設施方面進行投融資。

　　金融時報總編輯宋輔良先生談到，實現中華民族的偉大復興，離不開國家的現代化，國家的現代化又離不開城市化。改革開放以來，隨著經濟的增長，我國城市化進程也在加快。截至2006年底，我國城鎮人口已到5.77億人，城市化水平達到43.9%。有專家預測說，中國的城市化率在2020年有可能達到55%以上，具有容納7至7.5億人口的城市容量，形成結構合理、功能互補的大、中、小有機結合的城市體系。這個預測告訴我們，在中國的城市化進程中，公共基礎設施建設方面還有巨大的缺口，如何引導更多的資金投入到公共設施項目，已經成為一個必須加快解決的重要問題。

　　中國社科院金融研究所所長李揚先生認為，公共設施的中長期融資問題可能會成為中國今后一個相當長時期金融運行的重點之一。

中國經濟在高速發展，但這種高速發展是以投資驅動的。為什么投資驅動帶動高速發展卻沒有引起特別大的經濟波動？這是因為中國正處在一個城市化、工業化、市場化的過程之中，這是一個很長的歷史時期。僅就人口的城市化而言，中國現在人口城市化43%，當然達不到像美國96%的高水平，理論界認為達到70%就可以了。那么，從43%到70%，如果每年以1.3%～1.4%的速度遞增，需要15～20年的時間。在這么長的時間里，一個很艱巨的任務擺在了人們的面前，金融業作為一個服務業，是服務于經濟發展的，經濟發展的主旋律在這里，所以金融業必須為主旋律服務。因此，探討公共設施中長期融資風險，就是探討中國金融業中長期發展問題。探討中國經濟的中長期發展問題，必須要有符合公共設施建設的融資模式。從世界發展的趨勢來說，越來越多的商業性資金，越來越多的市場化運作參與了公共設施的融資領域。這個發展基于兩個前提，第一是由于信息技術的發展，由此帶來對于風險，對于受益者的識別比以前有了很大的改善，公共經濟學講為什么要有稅收？很重要的原因就是識別不出誰是一種產品服務的受益者，因此并不能很清楚地識別風險所在，所以籠而統之用一個針對大家的方式籌集資金來提供這樣一些服務。現在隨著信息技術的發展，風險和受益者的識別問題已經在一定的程度上解決。從原理上說，我們只要能夠識別出受益者，識別出風險，就能夠市場運作。第二是金融方面的風險管理技術的發展。這使我們能夠看到風險，還能夠計量風險，并有效地管理風險。面對越來越多的社會資金介入公共領域，越來越多的市場化運作機制進入公共服務領域的趨勢，開行被國務院定位為商業運作的金融機構，由它作為此次論壇主辦方之一來探討和推進公共設施的中長期融資問題，是非常有遠見，也是非常有價值的。

　　公共設施中長期融資：開發性金融顯身手

　　中國的公共設施中長期融資應該通過何種途徑加以解決呢？通過與會專家學者的交流探討，我們看到了開行的開發性金融實踐已使其成為我國中長期融資領域，特別是公共設施融資領域的主力銀行。

　　中國人民大學副校長陳雨露先生講述了“關于后崛起國家的三條定律與開發性金融”。定律之一，在歷史的長河當中，凡是成功實現現代化的國家，幾乎都是國家主導的追趕型經濟，德國、俄羅斯、日本都是這樣的，中國的模式是國家主導的漸進轉軌的復興經濟，這種模式的選擇，既是一種智慧，也是一種國家的幸運。我們說，城市化和工業化迅速發展，一定會要求一個漸進強大的公共基礎設施平臺作為支撐。因而，也就一定會要求一個為經濟發展提供長期資本支持的金融制度安排。在中國改革開放以后所形成的以銀行為主體，國家財政和資本市場為輔助的三元重疊的長期融資機構，由于信貸資產風險的不斷累積，經濟增長支持的成本越來越高，使得長期融資的供給陷入了短板的困境。但是近10年來，開行在公共設施、基礎產業、支柱產業的成功融資實踐表明，異軍突起的開發性金融，不僅有力地支持了中國經濟的可持續增長，而且有效地創造出一整套長期融資規則、制度和方法，既體現國家一體又吻合市場規律，既融合國際經驗又符合中國國情。因此，可以期待這種長期融資制度的有效供給，在中國最終完成經濟崛起的未來進程當中，將會體現出更加長久的價值。

　　定律之二，在現代化進程當中，成功實現現代化的國家，無一例外地經歷過現代與傳統、效率與公平的尖銳沖突。從社會繁榮到人人富有，再到文明發達，這是一個國家崛起的三部曲。同樣，從救助民生到保障民生，再到改善民生也是構建以民生為本的和諧社會的三大階段。我們從遼寧省的棚戶區改造工程，成都市的農村學校建設和一系列“三農”融資工程中，看到開發性金融正在堅定不移地為民生的改善和社會的和諧作出重要的貢獻。此外，建立人與物的真正平等關系，是我們這個時代所面臨的又一個真正的難題，主體人類是有生命的，客體自然生態也是有生命的，人有人格，物有物格，人有人性，物有物性，人有人權，物有物權，人在高揚自我的人格、人性、人權的時候，絕不能踐踏物格、物性、物權。否則，主體人類一定會自食其果，環境的破壞如此，資源的浪費也是如此。我們看到開發性金融在中國的環境保護、節能減排等瓶頸領域的公共基礎建設當中，實際上早已邁開了步伐，并且作出了彌足珍貴的探索。

　　定律之三，成功實現現代化的國家，都曾遭遇過嚴重的金融危機。美國、歐洲、日本、亞洲四小龍國家和地區無不如此。中國的發展能不能擺脫危機定律，取決于我們能否盡早建立一個充滿誠信的金融生態，能否造就一個良性互動的金融經濟與實體經濟的相互促進機制。作為一個創新的長期融資制度，開發性金融的風險當然還有待于更長期的實踐來準確估價。現在我們所看到的比如遼寧“五點一線”工程，重慶的“渝富模式”，云南的省級信用平臺建設，蘇州工業園區柳暗花明等成功案例都表明，開發性金融機構通過風險管理體制現代化，通過促進地方體制建設、信用建設、市場建設，通過促進中國產業結構的優化調整來控制中長期融資的風險，是一條極具科學性的路徑，開行0.68%的不良貸款比例，也是一個很有力量的證據。

　　金融時報總編輯宋輔良先生指出，開行支持城市化公共設施建設的一個基本思路，就是加強與政府的合作，有效運用政府信用，最終實現政府發展目標與銀行經營目標的雙贏。針對公共設施項目具有社會性、公益性，以及資金投入量大、建設周期長等特點，幾年來，根據公共設施項目的特性，開行在不斷探索的基礎上，通過政府組織增信，促進信用建設、制度建設和市場建設，逐漸建立和完善了全面防范風險的機制。

　　中國發展研究基金會秘書長盧邁先生對開行將政策性貸款與市場運作有效結合，成功解決公共設施融資問題給予了高度評價。他說，開行把政府作用和市場作用有機結合，既彌補了市場和政府的缺陷，又利用了兩者的優勢，對中國這樣一個發展中國家、轉軌中國家來說，這是一條很重要的經驗。開行的第二條經驗是規劃先行，促科學發展。一個銀行必須要有一個長期的觀點，而且要統一到國家的科學發展上來。開行在工作中就十分重視各個方面的投入、投資，尤其是城市化。如果講科學發展，我們有三個方面必須要讓它可持續，首先，經濟必須可持續，在我國今后的發展中，城市化所起的作用過去很重要，今后10年將會更重要，城市化率每提高一個百分點，對經濟增長的促進作用就超過兩個百分點。當勞動力成本上升、匯率變化、各方面因素都在發生變化的時候，一些積極的因素，尤其是城市化的積極因素將會使我們在相當一個時期里保持比較高的增長。其次，科學發展還要求社會是可持續發展的，如果社會差距拉得越來越大，社會矛盾遲遲得不到解決，肯定是不可持續的。再次，環境應該是可持續的。開行的第三條經驗是深化金融合作、金融創新、增強金融合力。大型跨國公司之所以能夠成功，就是因為它們具有這樣的整合能力，它們能把各方面的資源整合起來，開行具有這樣一種系統集成能力，能夠以戰略的眼光，聯系和動員各方面的資源，然后以其管理水平，使它能夠處于一種高端的狀態，保持著既能推進項目進展，又能取得比較好的經濟和社會收益。

　　社科院金融所所長李揚先生總結了中國在公共設施中長期融資方面已經取得的經驗，他說：第一，整體開發。“長沙新河三角洲棚戶區的改造模式”是一個區域性改造項目，其中有盈利性項目，也有不盈利性的項目，而不盈利的則著重于公共利益、公共效益、社會效益的價值。在這個項目中，無論是承貸主體還是發債主體，在做這個規劃的時候，都很注意把它作為一個整體來看待，算總賬。其實算總賬的概念是現代金融的概念，所謂現代金融，無非是把一些具有不同特征的事務分拆，然后組合成一個符合金融運作的現金流，針對這個現金流做一些融資安排。第二，準確地發揮公共資金的作用。在這一點上，政府進入是有新思路的，一是提供資本金，用資本金吸引社會資金和商業性資金，發揮了四兩撥千斤的杠桿融資作用；二是提供信用增級，提供信用增級和提供資本金有所區別，提供信用增級這部分資金，并不一定要實實在在地用，但是隨時準備要用，一旦發生信用風險就可以覆蓋；三是保障性，比如償債基金的安排，還有其他一些對外融資的安排，都體現了政府提供的保障作用。第三，規劃先行，規劃出價值。宏觀上說，好的規劃是能夠使得既有的投資獲得更大的收益，微觀上說，好的規劃能夠使所有的單一的參與主體都能夠獲得更大的利潤。第四，依托政府構建完善的信用結構。金融是一個信用活動，信用的好壞至關重要。但是客觀地說，中國的信用體系還是很差的。在這種情況下，信用制度的建設尤為重要。開行在推行項目貸款的過程中，非常重視承貸主體的城市信用建設，非常重視由地方政府牽頭配合開行建設地方的信用基礎。第五，建立了目標明確的風險管理框架。規模大、周期長、風險集中、社會性和公益性強，這是中長期公共設施融資的特點。其中不僅是國家政治風險、地區政府換屆風險，還有環境風險，都必須計入風險管理的框架。開行已經開發出一套比較適合中國國情的風險管理技術，這就保證了公共設施中長期融資的不良資產率可以保持在1%以下。

　　公共設施中長期融資：征途仍有險阻

　　然而，公共設施中長期融資在中國的未來也不是一馬平川，與會專家紛紛對其潛在的風險提出警示和建議。

　　花旗銀行公共部門銀行業務亞太區主管馬國寶先生則就政府如何更好地進行公共設施融資提了寶貴的意見，他說：政府需要確定各種公共設施要求的優先性。政府需要回答三方面的問題。第一，政府應該如何定位？是做一個顧問、合作的操作者還是融資者？是充任所有角色還是只任其一？第二，公共部門愿意承擔什么樣的風險？第三，私營部門愿意為何種風險競標？在回答了這3個問題后，才能決定今后的融資結構和解決方案。他還強調，透明度是非常關鍵的，這樣會讓私營部門更積極地投資于公共設施，政府可以有更多融資的機會。

　　普華永道合伙人王偉先生特別就中長期項目融資的風險評價和風險控制問題介紹了國際上最佳的實踐和做法。他指出，根據項目融資的特點，對項目融資風險的防范及管理，應該從項目評審階段就著手，貫穿于整個項目融資的條款制定，項目的建設進度的安排以及監控，項目投產后的配套監控的手段，以及政策的支持。在項目評審階段，這種風險防范的管理措施，包括這樣幾個主要的方面：第一，聘請行業的專家，對項目可行性進行再評估。由于大多數項目的開發建設周期都相對比較長，平均8.6年左右，因此，需要對政治風險、技術可行性和先進性、環境風險等重要風險再進行科學的評估。第二，在項目開始之前要做深入的分析和評估，要使用內部和外部專家小組以及律師對項目融資的信用度提出的獨立意見。第三，獨立的抵質押驗證程序，保證貸款的第二還款來源的穩定性。第四，綜合考慮各種因素對項目現金流的影響，制定合理的貸款期限，以及切實可行的還款計劃。

　　王偉先生指出，在項目建設期以后，以及項目投產以后的風險管理措施，還包括這樣4方面內容：第一，按照不同項目所屬行業或者地區的特點，區別項目建設地段及投產后不同的風險因素，制定恰當的風險評價標準。第二，定期對項目融資進行審閱，以便及早識別信用惡化的信號。第三，為進一步加強項目融資信貸質量控制，可以考慮外聘專業的評估機構對貸款質量進行檢查。第四，根據項目融資質量檢查的結果，考慮從會計操作和穩健經營的角度出發，提取必要的檢測準備，以及相應的資本分配。

　　財政部科學研究所所長賈康博士說，我們必須堅定一個信心，就是要在市場經濟的框架下積極地建設市場和培育市場，而不是消極等待市場完成所謂平均利潤率調節的優化過程。要以我們合理、有效的政策性導向，加上市場化運作和專業化的管理來實施這一戰略任務，自然要依靠中國特色的金融創新。我們應該更多借助金融的手段和開展有中國特色的金融創新。在創新的過程中，要注重防范風險，改進制度的創新和產品的創新。

　　中國社科院金融所所長李揚先生對中國公共設施中長期融資在日后的發展提了兩點建議：第一，政府要逐漸地創造環境，提供條件，保證法律的公正。簡而言之，要以建立完善的金融生態環境為己任，做一個裁判和制度建設者。第二，創建與公共設施建設相關的融資模式，比如區域開發融資、項目融資這兩個都與貸款相關，市政債券、資產證券化和上市并購這些資本運作可以概括為融資技術。我們做的主要還是項目融資，但是主體部分比如市政債的問題，還有一個非常合適的地區性的開發性融資問題，因為和城市化有關，目前市政債還沒有，證券化的問題也是剛起步，需要金融創新。

　　結語

　　公共設施建設的中長期融資注定要成為中國日后發展的一個主要方面，開行日益顯著的戰略價值，正在引起社會各界越來越多的關注，我們有理由相信，這種關注一定會推動中國開發性金融理論體系的完善和發展，并由此顯示出其更加卓越的實踐意義。