-　中國人民銀行反洗錢局副局長 王燕之

　　2007年6月28日，金融行動特別工作組(FATF)在巴黎召開的第十八屆三次全體會議一致決定接受中國為FATF正式成員。至此，歷時兩年半的中國加入FATF的工作進程被劃上了一個圓滿的句號。中國成為FATF正式成員對中國自身的反洗錢和反恐融資工作，對FATF今后的發展和在全球范圍內推動相關國際標準的實施，都具有深遠的重要意義。

　　有利于我國在反洗錢和反恐融資領域樹立負責任大國形象

　　在世界格局已發生重大變化的今天，制定國際標準和規則已成為世界有影響力大國推行其政治經濟和安全理念、在協調國際事務中主導話語權和占有主動權的重要手段。因此，參與規則和標準的制定，就成為全球經濟一體化的形勢下各國維護自身利益的一個十分重要的環節。

　　全球經濟和金融一體化的發展，使資金可以每天24小時不間斷地在全球范圍內流動。這種流動一方面便利了貿易和投資的發展，提高了勞動生產率，推動了經濟和社會的進步與創新。但另一方面，暢通的資金流動也使犯罪和違法所得資金得以在全球范圍內迅速轉移、掩飾和處置，反洗錢和反恐融資的復雜程度和困難程度大為增加。在這種形勢下，只有制定統一的反洗錢和反恐融資國際標準和準則，才能防止犯罪分子利用各國法律和制度差異跨境轉移和處置犯罪所得，發現和預防恐怖融資活動。否則洗錢分子就會利用標準和規則執行不力的國家和地區從事洗錢活動，國際社會強化打擊洗錢犯罪活動的努力就會功虧一簣。FATF的主要職能正是在全球范圍內制定并推廣反洗錢和反恐融資的統一規則。

　　成為FATF的正式成員，為中國在反洗錢和反恐融資助領域樹立良好的政治形象奠定了基礎，也表明國際社會高度重視中國在反洗錢和反恐融資領域的重要作用。這種認可對我國融入全球經濟一體化進程十分有利。近幾年發生在世界各地的事件表明，一旦一個國家的金融機構涉嫌洗錢或被犯罪分子利用洗錢，或者國家被列入反洗錢和反恐融資不合作名單，其金融機構就會被各國監管機構關注，在業務交往中被作為高風險機構而受到強化審查，受牽連金融機構名譽和業務都將受到很大影響。有些事件還引發了金融市場動蕩，國家和地區形象受到很大傷害。

　　我國成為FATF正式成員，除了在政治形象方面的有利之處外，也標志著我國從此可以參與制定國際反洗錢和反恐融資的規則，而不再是規則的單純接受者。這種轉變的潛在影響是十分巨大的，對中國自身也是一種挑戰。如果說成功加入FATF主要依靠的是國家日益增長的綜合實力和在國際事務中的影響力，那么接下來的挑戰就是我們在加入標準與規則制定者行列后，如何將國家利益轉化為國際標準，從而有效地維護國家利益。

　　有利于推動反洗錢和反恐融資工作的國際合作

　　FATF的工作任務之一是研究區域洗錢類型和風險，研究反洗錢和反恐融資中的國際合作問題，監測洗錢和恐怖融資風險的新動向。

　　在我國目前存在的各種犯罪活動中，跨境洗錢是當前一個較為突出的問題。根據最高人民檢察院和公安部公布的數據，很多涉嫌貪污受賄的犯罪嫌疑人將上千億元的黑錢洗出境外，給國家造成重大經濟損失。如何利用反洗錢和反恐融資這個武器打擊違法犯罪資金跨境轉移，有效追繳外逃資金， FATF為我們提供了一個很好的平臺。首先，我們可以通過這個平臺，了解犯罪分子跨境洗錢的方式和主要渠道，弄清資金匯兌領域最易被犯罪分子利用進行洗錢活動的薄弱環節，從而采取相應的預防和監測措施。其次，我們可以通過FATF這個平臺分享各成員打擊洗錢和恐怖融資活動以及有效追繳外逃資金的經驗，提高反洗錢和反恐融資機制的效率。第三，我們可以利用這個平臺把我們在打擊跨境洗錢和追繳外逃資金中遇到的問題擺到國際組織的層面上進行討論。例如，為什么有些國家和地區是犯罪資金逃匿的主要目的地，為什么這些犯罪所得難以追繳，為什么犯罪分子得不到應有的懲罰。

　　我國反洗錢和反恐融資還面臨預防境外犯罪資金入境洗錢的問題。我國已連續多年成為外資流入最多的國家之一，如何有效識別流入外資的合法性和真實性，防止犯罪分子利用我國市場進行洗錢活動，對我們這樣的外資流入大國尤為重要。加強國際合作和信息交流，在監管當局之間建立行之有效的合作與協查機制，是甄別和防范非法境外資金流入的有效方法。FATF在這方面可以推廣研究跨境資金真實性識別的標準和方式，促進反洗錢和反恐融資國際合作的深入開展。

　　有利于中國的反洗錢和反恐融資體制進一步與國際標準接軌

　　近幾年來，在黨中央和國務院的高度重視和正確領導下，我國的反洗錢和反恐融資工作在較短的時間里實現了飛速發展，而且在很多方面達到了與國際先進水平同步發展的水平，取得了令世人矚目的成就。一是符合我國國情并充分體現國際準則和發展趨勢的金融業反洗錢和反恐融資法律法規體系基本建立；二是金融業反洗錢和反恐融資工作全面展開，金融業反洗錢意識有明顯改觀；三是反洗錢監管和資金監測機制基本建立并開始有效運轉，利用可疑交易發現涉嫌犯罪線索并最終破獲大案要案的數據有所上升，反洗錢和反恐融資機制在發現和打擊洗錢等犯罪活動中的獨特作用開始顯現。

　　2006年10月，全國人大常委會通過《中華人民共和國反洗錢法》，以法律形式明確了我國反洗錢和反恐融資的管理體制，明確界定了國務院反洗錢主管部門和其他有關部門的職責，明確界定了國務院反洗錢主管部門的權限，明確規定了金融業反洗錢和反恐融資的義務和法律責任，并為在特定非金融業開展反洗錢工作預留了空間。《反洗錢法》出臺后，人民銀行在較短的時間內出臺了《金融機構反洗錢規定》、《金融機構報告大額和可疑交易報告管理辦法》和《金融機構報告涉嫌恐怖融資可疑交易管理辦法》，并會同銀監會、證監會和保監會共同頒布了《金融機構客戶身份識別和交易記錄保存管理辦法》。上述法律規章充分考慮了金融機構開展反洗錢和反恐融資工作的定位、社會責任、成本和風險控制能力，考慮了聯合國相關國際公約的要求以及FATF“40+9項建議”的要求，有些規章在起草過程中還專門聽取了FATF專家的意見，在較大程度上實現了與國際標準的接軌。在金融業反洗錢和反恐融資領域實現與國際標準的基本接軌，有助于我金融機構轉變意識，提高對洗錢和恐怖融資風險的防范和監測水平，用國際標準強化自身風險管理，有助于我金融機構在與境外金融機構，在反洗錢和反恐融資領域處于同等地位。

　　近幾年來，歐美各國不斷強化對金融機構執行反洗錢和反恐融資的要求。美國的《愛國者法案》和歐洲的《反洗錢指令》都對金融機構或者從事金融業務的機構制定了嚴格的反洗錢和反恐融資責任，要求歐美的金融機構在與其他國家的金融機構往來時，要首先評估對方的反洗錢和反恐融資內控制度，確定風險等級，對達不到FATF“40+9 項建議”主要標準的金融機構要采取強化審查措施，甚至與之斷絕業務往來。FATF對自身成員以及申請加入該組織的新成員都有嚴格的要求，現有成員達不到“40+9項建議”要求的，要制定完善和改進計劃，限期達標。對達不到核心標準要求的新成員原則上不能批準其成為正式在員，或者在成為正式成員后，要制定強化的完善和改進行動方案，在短期內達到核心標準要求，在中期框架內改進實施“40+9項建議”的整體達標方案。FATF對成員執行“40+9項建議”的情況要定期評估，評估報告要向全世界公布，完全透明。各國監管機構和金融從業者對FATF的評估報告高度重視，將其作為判斷一國金融機構反洗錢和反恐融資風險內控水平的主要依據。

　　在我國國有商業銀行股改上市的進程中，外國戰略投資者對其反洗錢和反恐融資的內控制度和法律要求給予了高度關注。隨著我國金融機構逐步進入主要國際金融中心，反洗錢和反恐融資制度已成為國外監管當局審查的主要內容之一。在這種情況下，中國此次順利成為FATF的正式成員對我國金融機構邁向國際大舞臺有著十分積極的現實意義。中國成為FATF的消息發布后，世界主要財經媒介的報道也都強調了FATF認可中國反洗錢和反恐融資機制的積極意義。

　　有利于促進金融機構加強風險內控

　　金融機構反洗錢和反恐融資工作的核心是建立并有效運行三個制度——客戶身份識別制度、可疑交易報告制度和交易記錄保存制度。其中客戶身份識別制度是反洗錢和反恐融資機制有效運作的基礎，也是金融機構審慎經營的基礎。金融機構只有了解自己的客戶，才能有效減少違約風險、法律風險和操作風險，提高風險內控水平，識別涉嫌犯罪或違規的可疑交易，真正做到審慎和穩建經營。因此，無論從反洗錢和反恐融資角度講，還是就金融機構自身利益而言，客戶身份識別都占有十分重要的位置。

　　在FATF制定的“40+9項建議”中，有關客戶身份識別制度的要求和標準屬于核心標準，地位十分重要。例如，“40+9項建議”明確要求金融機構不得開立匿名或假名賬戶，金融機構在與客戶建立業務關系或辦理超過一定金額以上的業務時，要審慎識別客戶身份和相關資料，要核實法人或法律協議的法律地位，核實客戶是否代理他人交易。尤其重要的是，“40+9項建議”明確要求金融機構要能夠識別最終控制客戶的自然人，當客戶為政治敏感人物時還要強化身份識別和業務監測。全面實施這些標準對金融機構來講有較大的難度，FATF現有成員中絕大部分(包括一些主要發達國家)目前都沒能夠達標。

　　2007年6月，人民銀行會同銀監會、證監會和保監會共同頒布了《金融機構客戶身份識別和交易記錄保存管理辦法》。這是人民銀行和三個監管委員會根據《反洗錢法》，對我國金融機構制定的最為全面的客戶身份識別和交易記錄保存的具體要求。該管理辦法對金融機構如何識別各類客戶身份都有詳細的規定，對金融機構通過第三方識別客戶身份或與境外金融機構建立代理行關系設定了具體的條件，對電匯業務應如何保存發端方和收端方的信息也做了詳細規定。該管理辦法還明確要求金融機構應了解交易背后的實際控制人，當客戶為外國政要時要強化審查。對在客戶身份識別過程中出現問題或無法進行身份識別的，金融機構在沒有合理理由的情況下不能提供金融服務，并考慮提交可疑交易報告。此外，對客戶的身份識別必須是持續性的，要貫穿于整個業務關系的始終。《金融機構客戶身份識別和交易記錄保存管理辦法》的出臺，標志著我國的客戶身份識別制度與“40+9項建議”的要求基本接軌，對金融機構提高風險內控水平具有重要意義。

　　總之，中國成功成為FATF的正式成員具有重要意義。首先是在政治上獲得了主動，在反洗錢和反恐融資領域提升了我國的政治形象，有利于我國在該領域樹立負責任大國形象。其次是符合中國的國家利益，符合打擊腐敗、洗錢等嚴重犯罪活動的工作需要，符合在打擊洗錢犯罪領域開展國際合作的需要，符合樹立