國有資本經營預算制實施要靠完善的制度保障

　　———理論界關于國有資本經營預算制度的討論綜述

　　葉 紅

　　根據國務院常務會議的部署，期盼許久的國有資本經營預算試點的大幕即將拉開。會議決定從今年開始在中央本級試行國有資本經營預算。就此問題，理論界發表了許多看法，也引發了激烈爭論。

　　國資經營預算的編制主體之辯

　　目前對國有資本經營預算的編制主體存在較大分歧。一種觀點主張應由

財政部門編制國有資本經營預算，理由為：一是我國現行的法律制度規定的部門職能要求財政部門編制執行國有資本預算；二是根據政府預算統一、完整的原則,國有資本預算編制主體仍應為國家財政部門；三是國家預算只有在財政部門的統一編制下才能使公共預算、社會保障預算和國有資本預算余缺相繼，相互融通；四是國有資本預算是政府

宏觀調控的衍生手段，保值增值是國有資本經營在微觀層次的具體要求，國有資本應該發揮比國有資產保值增值更大的作用，國有資本預算管理必須超越地方利益、部門利益。另一種觀點則認為各級國有資產管理部門———國有資產監督管理委員會(國資委)是代表各級政府履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構。這就決定了國有資本經營預算和公共預算共同構成我國的政府預算體系。由于兩種預算性質不同，其中國有資本經營預算體現的是國家作為國有資產所有者的身份，因而建議由國有資產管理部門———國資委編制國有資產經營預算，并與各級政府財政部門編制的公共預算共同形成政府預算。國有資本經營預算的編制主體不應拘泥于原有的模式，而應取決于該預算的編制目的和內容。如果明確了我們目前所要構建的是經營性國有資本預算而非整個國有資產預算，這個問題的答案就有了，即應由國有資本的產權主體———國資委作為國有資本經營預算的編制主體。

　　如何確定分紅程序

　　關于分紅程序的問題，主要有兩種觀點：第一種是政府以所有者(股東)的身份，采取“一對一”談判的方式，通過國有股東代表確定每一家企業的分紅比例，這樣既不會破壞企業的法人治理結構，又能照顧到每個企業的具體情況。第二種是采取“一刀切”的方式，政府統一確定分紅比例，這樣可以避免高額的談判成本及可能出現的權力尋租問題。兩種觀點都有其合理性，但是都沒有充分考慮我國國有企業的現狀。

　　目前，全國獨立核算的國有企業約為11.6萬戶，其中由國務院國資委監管的157家企業集團集合了1.4萬戶。在此情況下，“一對一”的談判，哪怕是只針對國資委監管的集團公司(總部)這一層面的談判，其時間和人力成本之高，都是難以想象的，更別提其中可能造成的權力尋租問題。

　　但是，若采取以一紙公文“一刀切”的簡單化處理辦法，一是容易引發各方(特別是外國政府、機構及境外投資者)對政府凌駕于企業法人治理結構之上的質疑，二是很難體現政府對不同行業實行不同的宏觀調控，三是必然導致不同盈利水平的企業苦樂不均的問題。例如，石油石化、冶金、煙草等行業的凈資產收益率都在20%以上，而農林牧漁、建材等行業該指標僅在3%左右，不分行業差別適用同一分紅比例，顯然不是很合適的。

　　制定合理的分紅程序，必須兼顧國家宏觀的國有資產管理和維護微觀的企業法人治理結構兩方面的需要。有的學者認為，采取下列方式可能是比較妥當的選擇：

　　首先，遵循國有資產“國家統一所有、政府分級監管”的原則，由國務院和地方政府分別履行中央企業和地方企業的國有資本收益管理職能；其次，各級政府出臺正式的企業國有資本收益收繳辦法，統一明確本級政府及其部門、機構所直接監管的企業(一般為企業集團的母公司、總公司或總部，以下統稱“集團公司”)的上繳利潤比例，具體比例可以根據國有經濟結構和布局的戰略規劃和當地國有企業的實際，區分不同行業、資產規模或盈利水平等分檔設置；第三，政府按照《公司法》等法律法規要求，通過集團公司的經理辦公會或者董事會、股東(大)會等內部治理結構，決定企業的利潤分配方案，保證企業按規定比例向國家分配利潤。同時，集團公司通過子公司的經理辦公會或者董事會、股東(大)會等內部治理結構，決定所屬企業的利潤分配方案，保證自己向國家分配利潤的資金來源，依此逐級類推。這樣做的好處，是政府按照事先確定的分紅比例要求企業分配利潤，減少談判帶來的行政成本，同時保證利潤分配的透明度。此外，政府依法通過企業內部治理結構行使所有者(股東)權利，國有股東與非國有股東按照“同股同權”享受分紅，維護了企業法人治理結構的運轉。因直接向國家分配利潤的是集團公司，由他們根據集團的總體發展戰略，確定所屬企業的分紅水平，間接地提高了集團的控制力和資本優化配置效率。

　　國資經營預算編制面臨的難點分析

　　有的學者對此次試行的國有資本經營預算制度表示“不樂觀”，認為，此次試行國有資本經營預算原則，似乎很難帶給我們足夠的信任與期待。諸如“統籌兼顧、適度集中”“相對獨立、相互銜接”“分級編制、逐步實施”這樣的預算原則，彈性空間太大，顯然極為空泛，不具備可操性。在相關的預算原則中，我們看不到有關法律與人大對預算進行監督的具體規制文本。此外，將地方試行的時間、范圍和步驟由各地政府決定，如此的放權，很容易形成“監督真空”，令人擔憂。國企紅利最終落在哪個盤子里，也沒有那么簡單。如去年國資委強調，在國企分紅的前兩年，紅利應主要用于完成企業的改革重組，雖然國企預算體系是公共財政里面的一個子體系，但是，國資委卻要將國企紅利用于“內部流通”。隨著國企分紅的開閘試水，相關博弈勢必更為深入，要把國企紅利順利地收上來，相關部門與國企本身也必然產生新的博弈關系。會不會因為國企分紅，造成壟斷行業擁有更大的特權。國企紅利應該歸于公共財政，依據合法性程序，來施用于公共事業與公共服務。然而，種種現實情況卻喻示著，真正實現國企分紅最大程度的惠澤于民的訴求，任重道遠，我們難以樂觀。

　　還有觀點擔憂，認為所謂國有資本經營預算，歸根結底也是一種預算，這就不能不提到公共財政預算的經驗與教訓。先是在編制程序上，科學性不夠，貓膩很多，然后在批準的時候，“看不懂的預算”都能在人大通過，最后在執行的過程中，更是可以擅自調整預算———政府支配財政資源的行為缺少硬性的制約，由此導致政府官員無所顧忌地胡亂花錢。這種公共財政里的“預算軟約束”問題，在國有資本經營預算里同樣有可能發生，而且一旦發生無疑會更加隱蔽，公眾知情的難度也更大。

　　讓人大代表和社會公眾能夠知曉每筆錢的來龍去脈，這是一個成功的國有資本經營預算的必備條件。否則，國企有沒有分紅，分紅的計算依據是什么，不分紅的理由是什么，分紅的用途是什么，如果這些問題都是一頭霧水的話，那所謂國企分紅恐怕就只有形式上的意義，最終的分紅果實很可能會成為部門利益或者個人利益，而不是國民福利———摘西瓜的人和切西瓜的人把西瓜吃了，公眾甚至連西瓜長什么樣、有多大個兒都難以知道，更遑論吃瓜了。

　　還有人認為，建立國有資本經營預算制度，難點是如何處理好以下關系：首先，是如何理順國有資本經營預算與公共預算的關系。公共預算收入的主要來源是稅收，主要用于社會的公共支出。國有資本預算的收入則是憑借國有資本取得的投資收益和資產轉讓收入，主要按照市場經濟的一般準則和根據國有經濟結構戰略性調整及增強國有經濟的控制力的要求，投向關系國家安全和國民經濟命脈的關鍵行業和重點領域，實現國有資本的增值。兩者的目的雖然不一致，國有資本應形成相對獨立的預算體系，但從國有資本收益的性質來看，它的所有者也是全民，因此其收益也必須歸全民。國有資本收益必須納入國庫，然后通過國家的公共財政支出才能回歸于全民。

　　其次，是如何協調出資人與企業之間的利益關系。現在的難題在于，中國的國有企業尤其是絕大部分央企，不是依據《公司法》而是《全民所有制工業企業法》注冊的，也即屬于《企業法》調整的范圍，而1988年出臺的《企業法》不可能有出資人的概念，只有政府主管部門的概念。所以對于這部分企業，國資委作為出資人的分紅權能否落實還存在疑問，特別是一些特大型企業，這個問題尤為突出。

　　(作者單位：中國社科院經濟所)

　　來源：中國改革報