區域環保督查制度的今天與明天

　　訪國家環保總局西南督查中心主任馬寧

　　文/本刊記者 蔡亞林

　　2006年7月，國家環保總局決定在全國六大區域建立環保督查中心。這一制度實行已近一年。這項同時直面環境保護與經濟建設、國家利益與地方利益兩大棘手矛盾的制度創新，到底現實執行情況如何？未來生命力又如何？國家環保總局西南環保督查中心主任馬寧說：區域環保督查制度的建立是一個國家政治文明的體現。

　　初衷

　　《經濟》：這項制度是在一個什么樣的背景下提出的？初衷何在？

　　馬寧：我國自1972年開創環保事業以來，取得了輝煌成就，但也暴露出一些問題：

　　一是國家意志在某些地方不能得到很好的體現。國家法律法規和政策規定的環評、“三同時”、污染物總量削減等約束性措施在具體貫徹過程中在一些地方打了折扣。

　　二是跨省界重大環境糾紛的監管協調能力較弱。經濟的發展必然帶來糾紛的增多，而地方政府的環保責任只限于本行政區域，每當處理跨界污染糾紛時，經常出現當事雙方或多方，大喊大叫，各說各的理，不能從根本上查明事實真相，不能準確界定相關責任，不能有效化解可能激化的矛盾。

　　三是地方環境信息失真比較普遍存在。一些地方在發生污染事故后，不及時或不全部把事實真相報告國家；一些地方的環境統計數據存在較大“水分”，往往為了多留一點環境容量就虛報數據，又為了少收或多收排污費改變數據等等。

　　四是國家環境管理能力嚴重不足。國家環保總局現有行政編制200人，要管理960萬平方公里的遼闊國土和13億人口顯然力不從心。而國土與我國差不多，人口僅為我國1/5的美國，其國家環保署共雇傭了1.8萬名員工。

　　五是日益抬頭的地方保護主義增加了環境執法的難度。由于片面理解“發展就是硬道理”，由于現行的考核體系和急于求成的功利心里，一些地方為了“招商引資”，為了保護財政“稅源”，為了保護體量不等的“就業平臺”等等，不惜洞穿國家法制底線，出臺五花八門的“土政策”，如免收排污費；執法人員不在規定的時間不得進入企業執法；更有甚者有的政府官員居然與不法業主同流合污，包庇其超標排污、無證生產經營危險廢棄物等違法行為，成為環境違法者的保護傘、擋箭牌和代言人。

　　此外，新時期環境管理外延不斷擴大，環境監管已從比較單純的工業和城市污染源控制，擴展到生產、流通、消費等經濟社會文化各個領域；監管對象也從以違法企業為主，擴展到對政府、企事業單位和個人的監督。對各級政府的督查需要國家派出類似“憲兵”的角色強勢出擊，鐵腕監管。

　　一系列異常突出的矛盾，一系列異常艱巨的任務，呼喚著一項重大制度——區域環保督查制度的出臺。國家作出這樣的制度安排的根本目的在于解決跨區域、跨流域環境管理問題，全面加強環境監管“國家隊”的能力建設，強力構筑和完善環境執法監督體系，進而促進環境保護實現“三個歷史性轉變”。

　　執行

　　《經濟》：西南環保督查中心工作進展如何？當前的工作重點是什么？

　　馬寧：西南環保督查中心是2006年9月3日開始組建，10月25日經國家相關部門批準正式成立，迄今受總局委托承辦處理重大環境污染事件、跨界糾紛、污染物總量核查、違法企業專項查辦、群眾上訪投訴督辦等共58件；工作足跡遍及云貴川藏渝西南五省區市，行程超過兩萬多公里，奉命關停的違法企業資產超過了200億元。

　　正所謂“創業艱難百戰多”。在9個月邊組建邊工作的過程中，我們的確遇到了不少困難。比如最初四個月身無分文，進駐西南后主要*個人的人脈關系求助軍隊，解決了臨時辦公和棲身之所；比如至今我們的中層和一般干部還沒到位，僅*三名主任、副主任顯然無法完成繁重的應急、核查任務，緊要關頭來了一批熱心于環保督查事業的“志愿者”，還有幾位市縣環保局和政府領導伸出了溫暖的援助之手；還比如在云貴高原，在金沙江畔，在秦嶺巴山，經常要晝夜乘車十多天，蹲守排污口，暗查違法企業……

　　盡管如此，整個團隊始終保持了昂揚的斗志和飽滿的激情，還自發形成了這個團隊初始的精神特征。比如“716”工作制，許多人自覺每周上七天班，每天工作16小時。

　　作為團隊的首任主官，我渴望通過自己的言行影響每個成員養成忠誠、紀律、勤奮、敏捷的性格和氣質。

　　區域環保督查制度作為一個新生事物，其前景的廣闊，其對經濟又好又快的發展所產生的推動力毋庸置疑，但在成長的過程中，需要探索完善的地方也是大量的、具體的。當前我們工作的重點是：探索主要污染物總量削減核查和自然生態保護區環保督查的有效途徑；探索建立跨界污染和重大環境應急響應機制；探索建立跨界環境糾紛調解處置機制和公眾來信來訪受理處置模式。

　　焦點

　　《經濟》：在日常督查中與地方政府和環保部門發生過什么樣的摩擦？

　　馬寧：摩擦談不上，但我們在實際工作中，的確發現了一些問題。比如2006年發生的瀘州川南電廠柴油跨界污染事件，市、省兩級環保部門報告上級的數據都是“進入長江柴油0.38噸”，而且兩次在電話中告訴我污染物很少，不用前往瀘州。但我們現場核查的結果是16.945噸；再比如說有一個地區土法煉汞十分猖獗，上級讓地方查了幾次都說沒有。后來派我們突襲暗查，當場查獲36口大鍋正在煉制；還比如2007年總局“環保風暴”叫停82個項目，委托我中心負責西南地區現場核查，去了五個市，大部分地方政府官員異口同聲的說，“關停項目一是會造成失業，影響安定穩定；二是會影響地方經濟發展；三是會影響設備設施安全等等。”

　　我們的態度非常簡單，也非常明了：“所有決定都有裁量空間，無論空間有多大都不能洞穿法制底線，違法必究，執法必嚴。”

　　同時我們認為，無論公民還是政府，必須誠信為本。國家環保總局關停“上大壓小”項目一方面是國家產業政策明令淘汰的或項目本身違反了國家環保法律；一方面也是業主單位和當地政府當初報批項目時，自己承諾的。

　　其次，個別省級環保部門中的少數人認為，區域環保督查中心的建立，是在國家和省級之間又加設了一個管理層級，有個別干部公開說，“區域中心是多余的，是狗拿耗子多管閑事”。這種極端的情緒化語言，實際上折射出一部分人對原有利益格局可能被打破的心里恐懼。坦率地說，區域環保督查中心沒有，也不能去分省局的權。正如前面所言，中心是總局權力的執行者，是總局直屬的專門負責環境監察督查督辦的“快速反應部隊”。其所以快速，因為他如同解放軍序列里的野戰部隊，平時駐防在守衛區域研訓戰法，一有緊急情況即可實施機動，指揮*前，抵近督查。

　　在消除區域環保督查工作阻力和人為障礙的問題上，首先要解決領導干部的認識問題。當然這需要時間，需要磨合，需要說服、引導、教育、宣傳，但也需要付出一定的代價，通過處理事和人，交一定的學費，才能觸及靈魂的統一認識，形成共識，相互支持，相互推動。

　　展望

　　《經濟》：你曾提出這項制度的完善需要15年時間，為什么？

　　馬寧：我的確作過“中國環保區域督查機構應分為三個階段完善”的妄斷。三個階段恰與我國國民經濟“

　　眾所周知，中央這幾年一直在強調到2020年是一個戰略機遇期。這是因為按現有的發展速度不變，到2020年，我國人均GDP將躍過3000美元大關，邁入中等發達國家初級門檻，綜合國力將明顯增強。環保督查乃至全部環保工作要上臺階，離不開巨量的經濟投入。目前，制度設計者門正在構想區域督查應完成從“憲兵”到“管理者”的轉換，即由督查中心向大區辦或區域分局過渡。這類模式的首要局限是行政成本劇增。區域分局機構規模龐大，與國家環保總局內設機構設置相同，人員裝備、業務費用投入巨大，這種擴張只能隨著國家財力不斷增強而逐步實現。

　　15年組建完善具體要實現三大階段性目標：

　　第一階段(“十一五”期間)，實現在“監察中督查。”區域環保督查是通過開展環境監察業務，或對環境監察業務實施監督實現自身使命的。作為監督“環境監察”的“憲兵”倘若不懂得“環境警察”的全部業務，要做好工作是不可思議的。因此在第一個五年實現人員、裝備、業務技能到位，完成與總局環監局的整體業務對接，完成與總局污控、環評、生態等司的個別業務對接，理順與轄區各級政府和環保局的關系，應該說是任務繁重，時間緊迫。

　　第二階段(“十二五”期間)，實現“在督查中的監察”。這一時期的一個明顯特征是從被動監察，轉為主動監督。總局將區域內的環保資金分配權賦予區域督查中心，通過項目凝聚地方和業主，在項目的實施中實現督查督辦。同時參與、組織區域環保規劃和國家項目的環評驗收。

　　第三階段(“十三五”期間)，“在管理中的督查”。按照美國大區辦的模式，區域環保督查中心過渡為國家總局的大區分局，應擁有規劃、審批、、案件定性和處置等行政職能和權利，代表國家環保總局全面負責轄區的環境管理。