資源環(huán)境價(jià)格改革大思路

　　——專訪國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院王一鳴常務(wù)副院長(zhǎng)

　　文/本刊記者 袁宏明

　　對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響

　　《中國(guó)投資》：在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的大背景下，您認(rèn)為應(yīng)該如何理解資源環(huán)境價(jià)格改革的必要性？

　　王一鳴：目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的基本特征，用簡(jiǎn)單一句話概括，就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依賴于低成本的資源和生產(chǎn)要素的高強(qiáng)度投放。正是由于資源(礦產(chǎn)、水資源)和要素(勞動(dòng)、資本、土地)成本很低，才使得高強(qiáng)度投入成為可能。

　　過(guò)去，我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模還不是很大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不是以重化工業(yè)為主導(dǎo)，城市化水平很低，在這樣的條件下，依靠資源和要素的高強(qiáng)度投入還是有回旋空間和支撐條件的。但隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的迅速擴(kuò)張，我國(guó)還要延續(xù)快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，再主要依靠資源和生產(chǎn)要素的高強(qiáng)度投放來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就很難持續(xù)下去。

　　我覺(jué)得目前到了一個(gè)關(guān)口。過(guò)去28年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)還能否持續(xù)，最根本的將取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。

　　怎樣轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式？最根本的就要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，由市場(chǎng)發(fā)揮對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。過(guò)去經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式之所以粗放，就是因?yàn)槭袌?chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用不到位。

　　我國(guó)土地資源稀缺，為什么會(huì)有零地價(jià)？人均水資源占有量只有世界的1/4，為什么水價(jià)很低？油氣資源緊缺，為什么

成品油價(jià)格比國(guó)際市場(chǎng)還低？核心一點(diǎn)就是，價(jià)格不反映市場(chǎng)的供需狀況，不是市場(chǎng)交易的結(jié)果。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格主要是靠市場(chǎng)交易形成。目前，我國(guó)資源和環(huán)境的成本很低，主要原因就在于政府定價(jià)，市場(chǎng)配置資源的功能沒(méi)有發(fā)揮作用。

　　隨著市場(chǎng)化改革的深入，目前商品和服務(wù)市場(chǎng)領(lǐng)域已基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。但在資源性產(chǎn)品、生產(chǎn)要素價(jià)格領(lǐng)域，市場(chǎng)配置資源的功能被阻斷了。本來(lái)資源是稀缺的，但傳遞給市場(chǎng)主體的信號(hào)并不是這樣。

　　貫徹落實(shí)

科學(xué)發(fā)展觀，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一個(gè)核心任務(wù)，就是要轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，主要應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)配置資源來(lái)實(shí)現(xiàn)。資源環(huán)境價(jià)格改革，對(duì)于節(jié)約資源、減少排放、提高資源配置效率都將起到實(shí)質(zhì)性作用。

　　提高資源產(chǎn)品價(jià)格，就會(huì)使整個(gè)社會(huì)形成良好的節(jié)約風(fēng)氣。首先資源產(chǎn)品成本提高，自然就會(huì)去節(jié)約。其次是利用價(jià)格倒逼，由于成本提高，企業(yè)就會(huì)想辦法降低成本，開(kāi)發(fā)利用節(jié)約資源的新技術(shù)。

　　這樣帶來(lái)的結(jié)果是：降低資源投入，提高資源的使用效率，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由主要依靠資源和生產(chǎn)要素的投入，轉(zhuǎn)向主要依靠提高資源和生產(chǎn)要素的使用效率。

　　《中國(guó)投資》：資源環(huán)境價(jià)格改革將對(duì)我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生怎樣的深刻影響？

　　王一鳴：國(guó)際上對(duì)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題有很多評(píng)論。目前，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)最大的問(wèn)題就是內(nèi)外不平衡。

　　內(nèi)部不平衡主要是投資和消費(fèi)的不平衡，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴于投資，投資率很高。由于消費(fèi)增長(zhǎng)比投資增長(zhǎng)要低得多，最終在消費(fèi)能力與投資形成的供給能力之間出現(xiàn)巨大的缺口。

　　從根本上看，外部不平衡是內(nèi)部不平衡在開(kāi)放條件下的反映。要解決外部不平衡，不能只解決內(nèi)外需問(wèn)題，還必須解決投資和消費(fèi)的不平衡。

　　過(guò)去幾年，政府財(cái)政收入增長(zhǎng)很快，每年都增長(zhǎng)20%以上；企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)也很快，比如去年規(guī)模以上企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)30%多；但城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)在10%左右。由于投資收益高，企業(yè)利潤(rùn)多數(shù)用來(lái)擴(kuò)大再生產(chǎn)。政府職能轉(zhuǎn)變沒(méi)到位，過(guò)于注重GDP增長(zhǎng)，政府財(cái)政收入增長(zhǎng)也大部分轉(zhuǎn)到投資領(lǐng)域。這種情況，進(jìn)一步加大了投資和消費(fèi)之間的缺口。

　　資源環(huán)境價(jià)格改革對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的深刻影響，就在于它能夠有效提高投資成本。投資成本高，增速會(huì)回落，自然就會(huì)跟消費(fèi)形成一個(gè)平衡點(diǎn)。

　　只有投資和消費(fèi)形成平衡，內(nèi)外需的平衡才能根本解決。由于內(nèi)外需不平衡是投資與消費(fèi)不平衡的外在表現(xiàn)形式，從這個(gè)意義上說(shuō)，提高匯率只能解決表層問(wèn)題，不解決根源問(wèn)題。

　　解決外部不平衡問(wèn)題，有3種辦法：

　　一是凍結(jié)匯率，逐步提高資源性產(chǎn)品價(jià)格。這是從源頭解決問(wèn)題，提高投資成本。

　　二是不動(dòng)資源性產(chǎn)品價(jià)格，提高匯率，從外部找平衡。

　　三是既動(dòng)資源產(chǎn)品價(jià)格，又逐步調(diào)整匯率。這樣做，可以減小我國(guó)匯率上升的壓力和成本。

　　我認(rèn)為，調(diào)整匯率和資源性產(chǎn)品價(jià)格改革兩種方式結(jié)合，比較適合現(xiàn)在的情況。在對(duì)外平衡上，通過(guò)匯率的緩慢提升，減少外貿(mào)的過(guò)快增長(zhǎng)，來(lái)降低人民幣升值壓力。在內(nèi)部，通過(guò)提高資源產(chǎn)品價(jià)格，提高投資成本，來(lái)平衡投資和消費(fèi)的關(guān)系。

　　綜上所述，資源產(chǎn)品價(jià)格改革，對(duì)解決當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的根本矛盾，解決內(nèi)外需失衡問(wèn)題，都將產(chǎn)生非常積極的作用。

　　《中國(guó)投資》：深化資源環(huán)境價(jià)格改革，對(duì)于貫徹節(jié)能減排等政策，將會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？

　　王一鳴：從節(jié)能減排形勢(shì)來(lái)看，當(dāng)前已經(jīng)到了非常嚴(yán)峻的地步。

　　回顧“十五”情況，所有的數(shù)量發(fā)展指標(biāo)，包括GDP增長(zhǎng)、外貿(mào)出口、投資增長(zhǎng)，都是超額完成。但有關(guān)質(zhì)量的指標(biāo)，很多都沒(méi)有完成。“十五”末期和初期比較，能耗和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化并不大，服務(wù)業(yè)沒(méi)有明顯增長(zhǎng)，二產(chǎn)比重還在迅速提高，污染排放大幅度增長(zhǎng)。

　　中央在“十一五”規(guī)劃里明確提出了節(jié)能減排兩個(gè)約束性指標(biāo)。但從2006年來(lái)看，單位GDP能耗降低了1.21%，沒(méi)有達(dá)到4%的預(yù)期目標(biāo)，污染物排放不降反升。

　　在這種嚴(yán)峻的情況下，再不加大工作力度，節(jié)能減排指標(biāo)就很可能實(shí)現(xiàn)不了。目前，行政手段用得比較多，比如中央與地方政府、大型企業(yè)簽訂協(xié)議書(shū)。我認(rèn)為，最根本的還是用市場(chǎng)的辦法，就是搞資源環(huán)境價(jià)格改革。只有市場(chǎng)配置資源的功能增強(qiáng)了，節(jié)能減排的目標(biāo)才能逐步達(dá)到。

　　今年第一季度，電力、鋼鐵、有色、建材、石油加工、化工等6大高耗能行業(yè)平均增速20.6%，比工業(yè)平均增幅要高2、3個(gè)百分點(diǎn)。一個(gè)很重要的原因就是資源環(huán)境成本低，導(dǎo)致高耗能行業(yè)利潤(rùn)很高，從而吸引了更多的投資進(jìn)來(lái)。要解決這個(gè)問(wèn)題，就一定要把扭曲的資源環(huán)境價(jià)格矯正過(guò)來(lái)。

　　改革總體框架

　　《中國(guó)投資》：在您看來(lái)，資源環(huán)境價(jià)格改革的整體框架是怎樣的？應(yīng)該包含哪些重要方面？

　　王一鳴：資源環(huán)境價(jià)格改革的基本思想，就是增強(qiáng)市場(chǎng)配置資源的功能，能夠由市場(chǎng)配置的盡量交給市場(chǎng)；在有外部性的一些領(lǐng)域，不能完全交由市場(chǎng)機(jī)制解決的，政府要加強(qiáng)社會(huì)性管制。但總體上，要強(qiáng)化市場(chǎng)配置資源的功能。

　　在改革思路上，資源環(huán)境價(jià)格改革不僅要反映資源的稀缺程度，還要充分反映市場(chǎng)供需，反映生態(tài)和環(huán)境成本；要打破資源開(kāi)發(fā)壟斷和市場(chǎng)分割格局，引導(dǎo)和激勵(lì)市場(chǎng)主體在充分競(jìng)爭(zhēng)中節(jié)約資源，提高資源利用效率。

　　我認(rèn)為，改革的任務(wù)主要包括4個(gè)方面：

　　第一、根據(jù)煤炭、石油、天然氣、金屬礦、水資源等不同資源的自然和社會(huì)屬性，完善各種資源的價(jià)格形成機(jī)制。

　　資源環(huán)境價(jià)格改革的目的，就是要矯正資源價(jià)格扭曲，引導(dǎo)資源性產(chǎn)業(yè)的合理發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的動(dòng)力。如果資源性產(chǎn)品價(jià)格過(guò)低，就會(huì)刺激資源性產(chǎn)業(yè)過(guò)度發(fā)展，粗放經(jīng)營(yíng)就能賺錢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)就缺乏壓力和動(dòng)力。

　　比如，華北地區(qū)水資源匱乏，人均只有400方水，是全國(guó)人均水平的1/5。但河北、山西建設(shè)了龐大的高耗水的鋼鐵工業(yè)。為什么最缺水的地方，反而興建了龐大的高耗水工業(yè)呢？就是因?yàn)樗畠r(jià)太低。如果把水價(jià)提高，就會(huì)倒逼地方發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)。

　　第二、建立健全資源有償使用制度和資源產(chǎn)權(quán)制度。

　　所謂資源有償使用制度，就是開(kāi)采資源要付出成本。

　　按照法律，礦產(chǎn)屬于國(guó)家所有。資源開(kāi)采權(quán)是一種特許權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于資源開(kāi)采企業(yè)都是國(guó)有企業(yè)，政府把資源開(kāi)采權(quán)交給國(guó)有企業(yè)，是沒(méi)有問(wèn)題的。但現(xiàn)在市場(chǎng)主體已經(jīng)多元化，民營(yíng)企業(yè)大量進(jìn)入資源開(kāi)采領(lǐng)域。

　　資源開(kāi)采的特許權(quán)為什么給你而不給他？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)解決這個(gè)問(wèn)題的手段，就是拍賣。

　　目前財(cái)政部正在試行“招拍掛”的資源有償使用制度。具體方法為：由第三方評(píng)估，根據(jù)資源儲(chǔ)量、開(kāi)采難易程度給出一個(gè)基準(zhǔn)價(jià)格；然后“招拍掛”，價(jià)高者得。

　　“招拍掛”形成一個(gè)市場(chǎng)交易價(jià)格，礦主以市場(chǎng)價(jià)格獲得開(kāi)采權(quán)，就會(huì)吃干榨盡，有利于節(jié)約資源。以前，由于采礦證很便宜，造成開(kāi)采過(guò)程中的“吃菜心”現(xiàn)象，就很容易造成資源浪費(fèi)。

　　“招拍掛”的下一步是建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。資源開(kāi)采權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的，這就需要有一套更加完備的制度基礎(chǔ)。

　　第三、理順資源稅和資源費(fèi)。

　　除了資源開(kāi)采特許權(quán)拍賣，資源稅和資源費(fèi)也是國(guó)家收益。目前的問(wèn)題是資源稅率太低。在現(xiàn)有體制下，資源稅是地方稅，地方政府可以用這筆錢去治理因資源開(kāi)采帶來(lái)的環(huán)境破壞。由于資源稅率太低，這筆錢不足以進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理。

　　要解決這個(gè)問(wèn)題，就需要提高資源稅率。一方面要足以補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境治理成本，另一方面有能力改善公共服務(wù)，包括辦教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障。資源開(kāi)采企業(yè)賺錢的同時(shí)，也讓資源所在地的老百姓能夠致富。

　　以前，資源稅是從量計(jì)征，而不是從價(jià)計(jì)征。這幾年，石油、天然氣、煤炭?jī)r(jià)格大幅上漲，企業(yè)利潤(rùn)猛增，但地方政府并沒(méi)有多受益。所以資源稅費(fèi)改革，要從從量計(jì)征轉(zhuǎn)向從價(jià)計(jì)征為主，從量和從價(jià)計(jì)征相結(jié)合。這樣既有利于提高資源利用效率，也有利于資源富集地區(qū)分享資源溢價(jià)的收入。

　　理順資源稅和資源費(fèi)的關(guān)系，如果大幅調(diào)高資源稅率，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是否可以取消，把資源稅費(fèi)整合起來(lái)。

　　第四、放寬部分資源壟斷領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入。

　　打破壟斷有利于競(jìng)爭(zhēng)，提高資源配置效率。在電力、油氣等壟斷行業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)程度提高后，價(jià)格自然會(huì)下降，老百姓就會(huì)受益。

　　改革難點(diǎn)

　　《中國(guó)投資》：目前，資源環(huán)境價(jià)格改革面臨哪些主要矛盾和問(wèn)題？

　　王一鳴：目前最核心的矛盾是，調(diào)整現(xiàn)有利益格局的阻力很大，難度也很大。政府怎樣合理地從價(jià)格管制中退出來(lái)，讓市場(chǎng)去決定價(jià)格。但政府又不能全部退出。比如一些資源性產(chǎn)品帶有準(zhǔn)公共品性質(zhì)，不是一般意義上的商品，不能完全由市場(chǎng)來(lái)定價(jià)。怎樣把握這個(gè)邊界是一個(gè)很大的問(wèn)題。既要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的功能，政府又要進(jìn)行適度的管制。這個(gè)問(wèn)題只能在改革中慢慢去探索。

　　《中國(guó)投資》：在一些壟斷性的資源領(lǐng)域，對(duì)資源的占有形成了一定的既得利益格局。那么，在資源性產(chǎn)品價(jià)格改革上形成共識(shí)是否比較困難？

　　王一鳴：提高資源產(chǎn)品價(jià)格，政府收益會(huì)增加。但過(guò)去政府為什么維系很低的資源價(jià)格？是因?yàn)橘Y源性產(chǎn)品成本低有利于GDP的快速增長(zhǎng)。

　　要達(dá)成改革共識(shí)，需要解決好兩個(gè)核心問(wèn)題：一是體制，一是發(fā)展戰(zhàn)略。體制問(wèn)題主要是指，在資源和生產(chǎn)要素領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革還不徹底。戰(zhàn)略問(wèn)題主要是指，通過(guò)壓低資源價(jià)格追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的趕超戰(zhàn)略。這兩方面都需要調(diào)整，通過(guò)深化改革，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化，我們叫“深度市場(chǎng)化”。在煤炭、油氣、電力、水務(wù)等壟斷性領(lǐng)域，改革是對(duì)既得利益格局的調(diào)整，所以，資源和要素價(jià)格改革比商品服務(wù)領(lǐng)域改革的難度要大得多。但是，不下決心調(diào)整這種扭曲的價(jià)格，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變就很難到位，內(nèi)外經(jīng)濟(jì)不平衡的問(wèn)題也很難解決。

　　《中國(guó)投資》：推進(jìn)煤、石油、天然氣、金屬礦、土地、水等資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，需要做哪些方面的工作？

　　王一鳴：首先，就要轉(zhuǎn)變思想，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要相信市場(chǎng)，不能由政府去替代市場(chǎng)。其次，要有一個(gè)合理規(guī)劃。第三資源性產(chǎn)品價(jià)格改革影響面很大，改革方案要聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)。第四，改革要謹(jǐn)慎，要適度，既要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，又要把改革進(jìn)度和老百姓的可接受程度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

　　當(dāng)前，資源環(huán)境價(jià)格改革面臨一個(gè)“兩難”處境。去年以來(lái)，我國(guó)通脹率呈上升趨勢(shì)。改燃油稅，改資源環(huán)境價(jià)格，對(duì)價(jià)格的影響是比較全面的，通脹率還將繼續(xù)上升。今年價(jià)格預(yù)期目標(biāo)是上漲3%。扭曲的價(jià)格不改不行，一改就會(huì)提高通脹率。怎樣把握改革時(shí)機(jī)比較困難。

　　《中國(guó)投資》：資源環(huán)境價(jià)格改革產(chǎn)生的收益如何進(jìn)行再分配？

　　王一鳴：資源性產(chǎn)品提價(jià)的收益不能完全交給企業(yè)。

　　我認(rèn)為，應(yīng)該由政府收上來(lái)，分成3塊：一是補(bǔ)助低于城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)以下的低收入者。油價(jià)、水價(jià)上漲后，農(nóng)民及城市低收入者的生產(chǎn)和生活受到影響，對(duì)他們要進(jìn)行補(bǔ)助；二是搞節(jié)約技術(shù)研發(fā)；三是治理生態(tài)環(huán)境。

　　環(huán)境價(jià)格改革思路

　　《中國(guó)投資》：相比資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，環(huán)境價(jià)格改革顯得稍微抽象一些。您對(duì)于環(huán)境價(jià)格改革的看法是怎樣的？

　　王一鳴：環(huán)境價(jià)格改革主要是針對(duì)污染物排放。大的思路主要有4點(diǎn)：

　　一是提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這件事做起來(lái)相對(duì)容易。

　　二是強(qiáng)制性淘汰落后產(chǎn)能。比如，現(xiàn)在5萬(wàn)千瓦、10萬(wàn)千瓦發(fā)電機(jī)組，100立米、200立米以下高爐，逐步都要淘汰。

　　三是排污權(quán)交易。給企業(yè)一定的排放指標(biāo)，沒(méi)有用完可以交易，如果排放指標(biāo)不夠就要購(gòu)買。在這種制度安排下，企業(yè)就會(huì)非常注意減少污染物的排放。

　　四是研究征收環(huán)境稅，這是一個(gè)非常必要的手段。現(xiàn)在主要是排污收費(fèi)，是由環(huán)保部門征收。由于環(huán)保部門是地方政府的下屬部門，容易受地方追求GDP的影響。

　　收稅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下最有效手段。如果把排污收費(fèi)改成征收環(huán)境稅，對(duì)污染物排放將起到很大控制作用。稅務(wù)部門擁有健全的網(wǎng)絡(luò)和機(jī)構(gòu)，征收環(huán)境稅的交易成本很低。

　　目前我國(guó)還不具備搞排污權(quán)交易的條件，一是制度不允許，二是監(jiān)管體系也達(dá)不到水平。所以，征收環(huán)境稅是現(xiàn)階段比較適用的方式，既可以有效地提高排污成本，這筆稅收也可以用來(lái)治理環(huán)境，搞節(jié)能和減排技術(shù)的研究。