投資體制改革進入關鍵時期

　　——專訪國家發改委投資司楊慶蔚司長

　　3年改革進展回顧

　　《中國投資》：楊司長，您如何評價投資體制改革三年來的進展和成效？

　　楊慶蔚：3年來的改革實踐充分證明，《決定》提出的改革方向是完全正確的，具體的改革措施符合中國目前實際情況，社會各界的基本態度是支持和肯定的。

　　3年來，投資體制改革取得了突破性進展：新的體制框架基本建立，改革成效初步顯現；新的管理理念得到了普遍認同，企業的投資主體地位開始確立；政府和企業已經開始適應新的管理制度，正在逐步度過磨合期；政府的管理職能正在轉變，市場配置資源的基礎性作用日益加強。通過深化改革，堅定了廣大投資者的信心，規范了政府的投資管理，適應了當前社會和經濟發展的需要，促進了社會主義市場經濟體制的建立和完善�！稕Q定》不僅推動了投資領域改革的深化，還適應了依法行政、政務公開、提高行政效率的要求。同時，《決定》提出了系統、全面的改革精神和政策措施，近期改革目標已經或正在落實到位，長遠改革目標則需要努力創造條件，隨著經濟和社會發展進程逐步落實。

　　《中國投資》：由審批制改為核準制和備案制，是企業投資體制改革的重要內容。目前這一領域的改革取得了哪些積極進展？

　　楊慶蔚：到目前為止，核準制和備案制的體制框架已經基本建立起來。《決定》提出，對于企業不使用政府投資資金的項目一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。這是改革的重要內容之一，廣大企業和社會各界十分關注。為了盡快落實到位，我委抓緊起草配套文件，很快發布了3個核準管理暫行辦法和實行備案制的指導意見。

　　各地方政府積極制定本地區的管理辦法，截至目前，已有30個省級政府(含計劃單列市和新疆生產建設兵團，下同)出臺了企業投資項目核準管理辦法，20個省級政府出臺了外商投資項目核準管理辦法，19個省級政府出臺了境外投資項目核準管理辦法，30個省級政府制定了備案管理辦法。

　　同時，為了與實施核準制和備案制相銜接，國土資源部發布了新的建設項目用地預審管理辦法，國家環�？偩趾臀椅�聯合發布了加強建設項目環境影響評價分級審批的規定�！镀髽I投資項目核準和備案管理條例》已列入國務院的立法計劃，開展了前期調研工作。

　　核準制和備案制的改革效果初步顯現。按照核準目錄確定的范圍，約有80%的企業投資項目實行備案制，需要報政府核準的項目數量大大減少。據統計，《決定》頒發前的2003年7月—2004年6月，國務院和我委共審批項目958項，總投資15199億元�！稕Q定》頒發后的2005年7月—2006年6月，國務院和我委共核準和審批項目550項(其中核準項目301項、審批項目249項)，總投資22889億元。核準和審批的項目數量減少408項，下降42.6%，其中主要為企業投資項目；而核準和審批的項目總投資上升了50.6%。與此同時，政府審查的角度開始發生變化。對于實行核準制的項目，更多側重于從發展規劃、產業政策、市場準入、資源合理利用、生態環境保護等方面，對其外部性條件和影響進行審查。對于實行備案制的項目，則主要審查其是否符合法律法規和產業政策。

　　企業開始逐步適應新的投資管理制度。改革初期，許多企業感到不適應，甚至存在一些疑惑和誤解。經過3年的運行，廣大企業特別是一些大型國有企業逐步適應新的管理制度。中石化、寶鋼、上汽等企業認為，改革使企業投資自主權大大增強，投資活動可以更及時地適應市場變化，自主決策建設了一批投資項目，促進了企業技術進步，較好地滿足了市場需要。同時，企業也感受到自主決策的壓力和挑戰，自我約束有所增強。國家開發投資公司提出，改革既帶來了發展機遇，也提出了更高要求，就此問題在公司內部開展了廣泛討論，建立健全了投資項目內部管理制度。

　　除了建立核準制和備案制以外，《決定》針對企業投資提出的多項改革措施也在積極推進。一是擴大大型企業集團的投資決策權，以審批企業中長期發展建設規劃方式集中核準重大項目。我委先后批準了鞍山鋼鐵公司、武漢鋼鐵公司、河南安陽鋼鐵公司、湖南華菱鋼鐵公司等企業的“十一五”發展建設規劃，對規劃內的重大項目不再另行核準，受到企業歡迎。二是對于涉及國家壟斷資源開發利用、需要統一規劃布局的項目，通過公開招標方式選定項目業主。許多地方政府開展了試點工作，招標選擇了一批高等級公路、地鐵、供水和污水垃圾處理等基礎設施項目的業主。我委試行了風電項目業主招標，并進一步擴大試點范圍。三是更加積極地鼓勵和引導社會投資。我委起草的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，對如何鼓勵和引導社會投資做出了明確、具體的規定；我委安排中央預算內投資，支持中小企業網站等為中小企業發展提供服務的基礎設施項目建設；在核準境外投資項目時，對各類所有制企業實行了平等待遇。四是進一步拓寬融資渠道。按照《決定》“鼓勵和促進保險資金間接投資基礎設施和重點建設工程項目”的要求，保監會報請國務院同意，發布了具體辦法，開展了試點工作。按照《決定》“建立和完善創業投資機制”的要求，我委會同財政部、人民銀行、證監會等部門聯合發布了《創業投資企業管理暫行辦法》。按照《決定》“改革企業債券發行管理制度”的要求，我委會同有關部門努力擴大企業債券發行規模，積極推進債券發行的市場化改革。

　　《中國投資》：規范政府投資行為是改革的重要目標之一。截至目前，政府投資體制改革取得了哪些重要進展？

　　楊慶蔚：3年來，政府投資體制改革的主要成就體現在5個方面。

　　首先，加強中央預算內投資和國債投資的統籌管理。按照《決定》“統籌安排、合理使用各類政府投資資金”的要求，我委首先對中央預算內投資和國債投資實行了統籌安排，努力做到科學統籌確定方案。在決策過程中，十分注重充分征求各有關方面的意見，堅持了由“加快基礎設施建設領導小組”商議國債投資安排方案的工作制度。

　　其次，進一步規范了中央財政投資的管理程序。按照《決定》“逐步實現政府投資決策程序和資金管理的科學化、制度化和規范化”的要求，我委先后頒發了中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法、國家以工代賑管理辦法、高技術產業發展項目管理辦法以及國際金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行辦法等規范性文件，對安排范圍、程序和條件等做出了明確規定。同時，加強了編制政府投資項目發展建設規劃，建立項目儲備庫等基礎性工作。

　　第三，健全中央政府投資項目決策機制，努力提高決策的科學化、民主化水平。按照《決定》“咨詢評估要引入競爭機制”的要求，我委發布了委托投資咨詢評估管理辦法，確定了35家可以承擔我委委托咨詢評估任務的咨詢機構名單，促進了咨詢評估質量和效率的提高。按照《決定》“逐步實行政府投資項目公示制度”的要求，制定了中央政府投資項目公示試行辦法。

　　第四，逐步改進中央預算內投資項目的建設實施管理。開展了中央預算內投資項目代建制試點工作，通過中國殘疾人體育綜合訓練基地項目的試點，為繼續擴大試點范圍和研究制定管理辦法積累了經驗。發布了工程咨詢單位資格認定辦法、中央投資項目招標代理機構資格認定管理辦法等文件，加強了對投資中介機構及其從業人員的資質管理。發布了關于進一步加強中央黨政機關等建設項目管理和投資概算控制的通知以及嚴禁政府投資項目帶資承包等政策規定。

　　第五，努力提高政府投資的監管水平。一是在實際工作中加大監管力度，去年3月對年初下達投資計劃的中央預算內投資項目進行了全面檢查。二是積極配合審計署開展中央預算內投資管理的審計工作，針對審計提出的問題和建議認真進行整改。三是加強對投資管理有關重大問題的研究，完成了“加強和改進對政府投資管理行為的監督”課題研究，積極研究政府投資決策責任追究制度建設的重大問題。四是抓緊研究制定相關法規文件，《政府投資條例》正在征求部門和地方意見，《重大建設項目稽察條例》的研究起草工作取得積極進展。

　　《中國投資》：3年來，地方投資體制改革取得了哪些重要進展？有哪些標志性成果？

　　楊慶蔚：按照《決定》精神和我委及有關部門的政策要求，各地政府積極制定配套文件，大力推進改革措施。截至目前，各省級政府已經出臺了150多份配套文件，內容涉及企業投資項目核準、備案管理和政府投資項目審批、代建管理等諸多方面，其中北京、浙江、重慶、四川、廣西、云南等地出臺的配套文件數量多，內容全，比較系統和完善；江蘇、河北、內蒙古、四川等地組織了多種形式的宣傳培訓工作，取得了良好效果。

　　《決定》的出臺，大大促進了各地的改革進程�！稕Q定》出臺前只有少數地方政府實行了代建制，而現在已有2/3以上的省級政府開展了此項工作�！稕Q定》發布前幾乎沒有開展政府投資項目公示工作，而現在一些地方政府進行了積極嘗試。內蒙古發展改革委將2006年自治區政府投資項目(涉密的除外)在內蒙古日報和委門戶網站上進行公示，廣泛聽取各方面意見。浙江等發展改革委發布了公示辦法，穩步推進公示工作。

　　各地政府不僅認真貫徹《決定》精神，在實踐中還結合當地情況大膽探索,積極創新。北京市發展改革委不斷加強政府投資管理，形成了較為系統完善的“九項制度”，例如政府投資項目儲備制、公益性項目代建制、政府還本付息項目貸款銀行招標制等。湖北省發展改革委建立了企業投資項目備案信息系統，設立了集中受理窗口，為企業和社會投資者提供便利。

　　改革實踐中的主要問題

　　《中國投資》：從企業投資改革來看，目前還存在哪些主要問題？如何著手解決？

　　楊慶蔚：企業投資改革面臨的最主要問題，就是進一步規范和完善核準制和備案制。

　　首先，核準制在制度的設計和建立方面需要繼續改進和完善。在制度設計方面，改變了過去審批立項、可研和開工報告3道程序的管理制度，實行了在完成環評審批、土地預審(節能)等手續之后的一道核準審查。從實踐看，一道核準審查有時不利于一些大型項目高效、有序地開展前期工作，一定程度上加大了前期風險。為了解決這一問題，我委制定了改進和完善企業投資項目核準程序的有關規定，試行了出具咨詢復函的措施，但效果還不明顯。在制度建立方面，一些地方的核準管理辦法出臺較晚，甚至至今仍未出臺，改革措施尚未落到實處。

　　其次，核準制在實際執行中存在著不規范、不嚴格的問題。一些核準機關仍然自覺不自覺地按照審批制的要求進行核準，核準文件從內容到形式都與傳統的可研報告批復文件區別不大，沒有體現政府主要從外部性角度審查企業投資項目這一核準制的本質要求。一些核準機關轉變工作作風不到位，工作效率有待提高，項目的核準時間較長，與行政許可法和核準辦法的有關要求不盡一致。一些基層的土地、環保等部門仍然堅持把發展改革部門的立項批復文件作為開展土地預審、環評審批的前提條件，或者要求企業報送可研報告，部門間的推諉扯皮現象也時有發生，增加了企業負擔。一些基層部門在核準項目時審查、把關不嚴，不少項目沒有履行土地預審和環評審批手續也得到了核準，甚至未經核準就開工建設。

　　第三，核準目錄需要盡快修訂。當初制定核準目錄的初衷，是落實企業投資決策自主權，界定重大項目和限制類項目的范圍及核準權限，對核準目錄以外的項目實行備案管理，并將視情況適時調整核準目錄。從執行情況看，核準目錄2004年本存在的主要問題，一是有些條款存在疏漏或需要進一步明確，例如規定進口液化天然氣接收、儲運設施需要核準，沒有明確國內生產的液化天然氣接收、儲運設施是否需要核準。二是內資項目主要按建設規模和生產能力進行劃分，外商投資和境外投資項目一律按投資限額進行劃分，致使內、外資項目的核準權限存在交叉。三是為了適應宏觀調控的需要和新的產業結構調整指導目錄的要求，需要對熱點行業的項目是否納入核準范圍或上收核準權限進行研究。

　　第四，備案制度缺乏約束，在很多地方有流于形式的危險�！稕Q定》規定，“備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定”。盡管我委發布了指導意見，但各地在備案辦法的制定和理解、執行上差異很大，普遍存在管理松散的現象。目前，備案管理主要由市、縣發改委和經貿委負責實施，由于缺乏法律依據，也沒有得到有關部門的有效配合，備案制的約束力沒有建立起來。企業備案意識淡薄，很多應備案項目沒有備案，或者未經備案就辦理了土地、環評審批等手續。地方發改委和經貿委對項目開工建設情況不了解，對未經備案或核準就開工建設的項目缺乏處理的依據和手段。

　　《中國投資》：進一步推進政府投資體制改革，需要解決哪些難點問題？

　　楊慶蔚：第一，如何建立政府投資責任追究制度，需要深入研究和探討。《決定》指出，要建立政府投資責任追究制度，“對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任”。我們研究認為，投資決策是以對事物未來發展(包括國內外市場供需、地緣政治形勢和資金、能源、運輸、原材料供應等)的判斷和預測為基礎的，難免會有偏差，從而導致決策失誤。前期決策、工程設計、施工和主要設備材料供應等環節出現失誤以及主要負責人失職、腐敗等，也都可能致使項目失敗。在投資活動客觀具有風險性的情況下，首先需要甄別造成項目失敗的原因；其次，確因決策失誤造成項目失敗的，需要確定相應責任，等等。對于這些問題，由于涉及因素很多，在短時間內很難取得一致認識。

　　第二，現有機構和人員難以保證一些改革措施的全面推進。例如，從我委目前代建制試點項目的實施情況看，審定代建單位招標文件，組織招標選定代建單位，協調使用單位、代建單位、國務院有關部門以及地方政府有關部門之間的關系，十分瑣碎和具體，往往涉及招投標等方面的法律問題，占用了大量的時間和精力。因此，我們認為，全面推行中央預算內投資項目代建制，有必要成立專門機構，具體負責上述日常工作。另外，政府投資項目公示工作一旦大范圍開展，收集、整理和答復社會各界的意見也會占用大量時間和精力，需要配備相應機構和人員。

　　《中國投資》：加強和改善投資宏觀調控是當前宏觀調控的重點和難點。在您看來，如何通過進一步深化投資體制改革化解這個矛盾？

　　楊慶蔚：《決定》與抑制投資過快增長等宏觀調控政策同步實施，曾有一些同志擔心推動改革會對宏觀調控產生不利影響。實踐證明，改革和宏觀調控都取得了積極成效。由于政府主要從行使公共管理職責、維護社會公共利益角度，加強了土地、環保和產業政策等方面的管理，對企業投資項目的法律法規約束不是放松而是加強，有利于促進投資宏觀調控。

　　目前，投資宏觀調控存在的主要問題是：對項目外部性條件審查的嚴格程度不夠，公共利益沒有得到充分保護，土地、環保管理的作用沒有充分發揮，部門間協調配合不夠。備案制的執行情況不理想，投資意向信息收集不上來，投資運行信息不夠準確，難以及時、有效地掌握全社會投資動態。投資信息發布制度沒有建立起來，有關部門之間的信息共享不夠，通過信息發布引導全社會投資活動的作用尚未充分發揮，投資宏觀調控手段之間的聯動性和協調性有待提高。

　　下一步改革方向

　　《中國投資》：在您看來，進一步推進投資體制改革，需要做哪些工作？

　　楊慶蔚：應該看到，投資體制改革是一項十分復雜的系統工程，全面實現《決定》提出的改革目標，需要長期、艱苦的努力。當前，在推進改革的關鍵時期，我們既要堅定改革的方向和信心，又要把握時機，狠抓落實，堅持不懈，不斷把改革推向深入，真正建立起符合社會主義市場經濟要求的新型投資體制。

　　當前，推進改革的關鍵是要堅持改革方向不動搖，不斷完善各項政策措施，并狠抓落實。我認為，近期應重點做好以下6個方面的工作：

　　第一,健全和完善核準制和備案制

　　1.健全和完善核準制。研究建立核準前咨詢復函制度向社會公開、在全國推行的必要性和可行性。盡快頒布《項目申請報告評估大綱》，指導企業和中介機構開展前期工作。督促和指導有關的地方政府盡快出臺配套文件，全面實施規范、高效的核準制。

　　2.規范和嚴格執行核準制。發展改革部門要嚴格按照核準制而不是審批制的要求開展核準工作，盡快把核準制納入正常軌道。研究起草核準文件示范文本等文件，規范和約束發展改革部門的核準工作。聯合有關部門做出規定，嚴格執行核準要求，凡沒有完全履行土地預審、環評審批和城市規劃等手續的項目一律不得核準，應該核準而未經核準的項目不得開工建設。

　　3.修訂和完善核準目錄。根據產業政策指導目錄、宏觀調控需要和核準制的試行情況，組織修訂《政府核準的企業投資項目目錄(2004年本)》，進一步科學界定核準項目的范圍和權限，解決部分內、外資項目的核準權限劃分交叉等問題。

　　4.規范備案管理。當前，要防止以備案的名義變相審批，更要防止備案制流于形式。按照《決定》關于“國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督”的要求，聯合土地、環保、城市規劃等部門對規范實施備案制作出統一規定，凡是未經備案的項目，有關部門不得辦理相關手續，切實把備案制落到實處。大力宣傳和推廣湖北、廣東、重慶等實施備案制較為成功的地方的經驗。

　　第二,深入推進政府投資體制改革

　　1.繼續抓緊制定配套文件。盡快出臺中央預算內直接投資和資本金注入項目管理辦法等文件，建立健全中央政府投資項目儲備庫，進一步科學、合理地劃分部門之間的管理權限和程序，盡快形成相對完整的中央預算內投資管理制度。

　　2.積極探索解決難點問題。鼓勵有條件的地方開展建立政府投資決策責任追究制度的試點工作，并抓緊研究起草中央政府投資決策責任追究指導意見。政府投資項目公示工作，要結合政務公開的要求，盡快在更大范圍內予以啟動。

　　3.繼續推進代建制。會同財政、建設等有關部門研究制定實行代建制的若干規定，規范和指導全國的代建制工作，進一步擴大中央預算內投資項目代建制試點范圍。

　　4、協調部門和地方的改革進程。推動和配合有關部門進一步改進和規范專項建設基金管理。指導地方發展改革部門制定加強地方政府投資管理的配套文件。會同財政部盡快制定外國政府貸款項目管理有關工作流程，進一步規范外國政府貸款項目管理。

　　第三,切實加強投資宏觀調控

　　進一步加快編制發展建設規劃、完善產業政策和行業準入標準的進程。聯合土地、環保、統計等有關部門建立聯動機制，針對審批、核準、備案項目的不同情況，明確各類投資項目前期工作流程和開工條件，加強部門之間的銜接和溝通，研究建立新開工項目、公示和監督檢查制度。在規范實施備案制、改進統計制度的基礎上，盡快建立投資信息系統和投資信息發布制度，為各類投資者的投資決策提供服務，為各級政府的投資管理奠定基礎。

　　第四,加快投資領域的法制建設

　　對現行法律法規與投資活動有關的條款進行梳理，針對與《決定》精神不符的規定，向全國人大和國務院法制辦提出修改意見和建議。加快研究起草《企業投資項目核準和備案管理條例》、《重大建設項目稽察條例》、《境外投資管理條例》、《境外投資外匯管理條例》和《政府投資條例》等行政法規。

　　第五,做好改革過程中的溝通和協調

　　我國的投資體制改革，是在社會主義市場經濟體制尚未完全建立、各種經濟和法律關系不斷調整的狀況下向前推進的。要順利推進這項改革，就必須做好溝通和協調工作，處理好與現行體制和其它方面改革之間的關系。我們將進一步加強協商、銜接工作，處理好方方面面的關系，努力為投資體制改革創造一個良好的外部環境。

　　第六，進一步加強宣傳培訓工作

　　主要針對基層政府部門和各類企業、中介機構，加大宣傳培訓力度。利用研討會、培訓班、座談會以及在我委門戶網站上及時加載有關改革的文件和宣傳、解釋材料等多種形式，介紹改革精神和政策措施。通過宣傳、培訓和解釋，特別是我委的實際工作，使有關方面正確理解《決定》精神，使具體從事投資管理工作的部門和項目單位的人員準確把握改革要求，熟悉政策規定，切實做好投資管理工作。