孫 磊

　　長期以來，我國農村金融發展嚴重滯后，難以滿足農村金融需求，成為制約農村經濟發展的重要原因。近幾年，農村金融的發展日益陷入困境：國有商業銀行基本上逐步退出了農村市場，農業發展銀行業務范圍十分有限，郵政儲蓄更是只存不貸的“抽水機”，金融資源從本就供給不足的農村地區大量流出。在農村金融領域僅存的正規金融機構農村信用合作社，面臨著服務品種落后、經營狀況不理想、資產狀況嚴重惡化等問題，反而成為農村金融發展的沉重包袱。去年以來，農村信用社進一步啟動了公司制的商業化改革，出現了經營業務從農村地區轉向城市區域的現象，農村金融面臨的挑戰和困難并沒有得到解決。

    農村金融困境：歷史的考察

　　1.商業銀行的“商業性退出”

　　隨著我國銀行業的商業化和股份制改革的進行，國有商業銀行逐步對農村網點進行撤并，從農村和落后地區市場中逐步退出。即使是支農色彩濃厚的農業銀行，也大幅度精簡在農村的分支機構和人員，基本退出了鄉鎮以下的農村金融市場。據統計，到銀行商業化基本完成的2002年底，四大國有銀行已撤并3萬多家網點和分支機構，保存的部分機構也大都失去了放貸等基本金融服務功能。

　　2.農村合作基金會的“中途夭折”

　　上世紀80年代末期，隨著農村經濟的快速發展，農村合作基金會作為一種農村金融合作組織在全國各地紛紛涌現。農村合作基金會最初由農民自發創辦，逐步得到了政府和有關部門的承認、鼓勵和支持，對集中農村資金、滿足農民生產生活需要發揮了積極作用。1996年底，全國曾共有2.1萬個鄉級和2.4萬個村級農村合作基金會，融資規模大約為1500億元。

　　但是，農村合作基金會的發展很快偏離了合作金融的方向。基層地方政府出于擴大支配財力、增強對農村金融資源控制的需要，對農村合作基金會的經營、貸款等進行了頻繁的干預。一些鄉鎮政府強行對公益性事業進行貸款，或者強迫基金會為一些單位提供借款擔保，甚至直接劃撥資金來彌補財政資金缺口，造成了農村合作基金會大量的呆壞賬。同時，地方民政、勞動、供銷社、計生委等部門都加入了創辦基金會、股金會的行列，在存貸款市場上惡性競爭，使得農村合作基金會的經營環境進一步惡化。隨著經營狀況惡化，形成大量

　　3.農村信用社的“制度性扭曲”

　　農村信用社在農村的發展歷史并不短，盡管有著合作金融的名義，農信社自改革開放之初就走上了官辦的道路。1984年，農信社紛紛成立縣級聯社，成為農業銀行的基層機構；1996年又提出“辦成農民入股、成員民主管理和為成員服務的合作金融組織”的目標，并獲得央行最后貸款人的許可。1998年后,在農村合作基金會被取消后，農信社又接受行政性指導的“支農工作”。2003年農信社啟動新一輪管理體制改革，試圖以省聯社模式的商業化改革來解決信用社的經營困難問題。但是，隨著商業化改革的深入，農信社的發展逐步向城市轉移，對農村經濟的支持力度在不斷弱化。

　　4.民間金融的“抑制性成長”

　　長期以來，農村資金需求迅速增長，但是農村有限的金融資源大量流出，農村金融服務供給嚴重不足。盡管如此，監管部門對民間金融采取了抑制性政策，嚴格控制農村金融市場的準入，嚴格監管農村金融機構，并陸續出臺了一系列管制措施。1998年國務院發布《非法金融機構與非法金融業務活動取締辦法》，1999年發布《金融違法行為處罰辦法》，對民間金融的業務進行嚴格的治理和整頓。然而，隨著農村經濟的發展，不少地區地下錢莊、互助基金、私募股權基金、風險投資基金、當鋪等民間金融陸續出現。但由于政策的限制，民間金融的發展長期得不到法律的保護也不受法律監管，使得民間金融受到很大的制約而發展緩慢。

    農村金融困境的探討

　　1.“商業性”還是“合作性”：農村金融的邏輯

　　合作金融是內生于農村經濟的金融形式。金融業是一個信息不對稱的行業。與城市不同，農村經濟主體數量眾多而且分散，使得貸款者和借款者之間的信息存在高度的不對稱。商業性金融機構難以獲得農村金融主體的足夠信息，加上商業金融的規模經濟問題的制約，使得其在農村金融市場往往無利可圖。事實上，正是因為農村金融需求的分散性、擔保機制的脆弱、貸款監督的高監督成本等原因，國有商業銀行在商業化改革后陸續撤離了農村市場。而在監管部門一方，對農村龐雜的金融體系進行監管也面臨信息的不充分、監管力量不足等問題，監管部門難以實現有效的監管。從經濟意義上講，商業性金融在分散的農戶金融需求面前，其金融服務是不經濟、非效率的。也正因此，農村信用社改革走上的商業化道路，其最終的結果也將是農信社進一步遠離農村市場。

　　合作性金融是合作社員聯合起來自愿入股、團體互助的一種資金融通形式。與商業金融不同，合作性金融是基于互助原則、共擔風險的金融形式，其本質上是一種“人合”即人的合作。合作金融組織與其成員之間，既是借貸關系，又是風險共擔、利益共享的合作關系。通過社員之間的互相了解、制約，將社員與金融組織的信息成本內部化，來解決資金融通中信息不對稱和監督成本高的問題。因而，小而靈活、依靠內在約束機制的農村合作金融才是內生于農村經濟的金融形式，也才能適應農村分散的金融需求。

　　2.“官辦”還是“私辦”：農信社制度扭曲的邏輯

　　農信社發展的癥結是政府信用對合作金融的腐蝕。農信社盡管有著合作金融的名義，但在建立之初就戴上了“官辦”的帽子。無論是作為農業銀行的基層機構，還是其后的人民銀行管理以及其后的歷次改革，都受制于背后政府的推動。在政府主導下的農村信用社，社員不關心信用社的經營和業績，而政府對數量龐大的信用社又難以監督其經營管理，造成了信用社事實上的產權主體缺位。產權制度的障礙，使得農信社的治理結構和管理體制趨于失效：既沒有對經理層進行監督的激勵機制，也沒有對管理層進行約束的信息機制，農村信用社的“三會”形同虛設，出現嚴重的內部人控制現象，農信社的經營嚴重扭曲：地方政府視之為融資的平臺，而信用社視地方政府為靠山；存戶視之為官辦而不擔心存款，經營者視之為國有而不關注貸款。因此，信用合作社的經營既缺少合作金融的內部約束機制，又缺少商業金融的外部治理結構，結果導致資產狀況嚴重惡化，最終只能政府予以解決。可以說，農村信用社的合作金融道路最終“合作無果”，不得不在政府主導下走上了商業金融的道路。在農信社的商業化運作機制下，農信社對農村金融市場將更加“水土不服”，并將逐步退出農村市場。

　　3.“堵”還是“疏”：嚴格管制的邏輯

　　官辦農村金融倒逼了農村金融的嚴格管制。在計劃經濟時期大一統的金融體制下，為了集中農村資金用于工業發展，對農村金融機構實施了嚴格的管制，農村金融機構的主要功能是汲取農村資金。隨著改革后農村經濟的發展，政府主導建立了農信社等農村金融機構，在滿足農村金融的需求的同時，也保持對農村金融的支配權。但在政府主導下建立的這些官辦金融機構，經營管理能力較弱，而同時又執行較低的利率政策，使得農信社的發展模式先天不足而缺乏競爭力。在這種情況下，如果放松對農村金融的管制，這些官辦金融機構就難以與各種民間金融進行有效的競爭，從而資金將從這些官辦金融機構大量流出，政府通過這些金融機構支配農村金融資源的目標將難以實現。這樣，政府不得不嚴格限制農村金融市場的準入，以保護官辦農村金融機構的發展，充當了官辦金融機構的保護傘。

　　在農村金融的嚴格管制下，不僅官辦金融機構在配置農村金融資源上缺乏效率，而且適應農村經濟發展的民間金融也受到抑制而發展緩慢。由于這些官辦金融機構執行較低的利率水平，使得分散的農業貸款無利可圖，因而農村資金必然從農村流出，農村金融機構不僅難以支持農業發展，反而成為農村金融資源的“掠奪之手”。

　　農村金融的探索：幾種試點樣本

　　針對農村金融的現狀和新農村建設的迫切需要，人民銀行和銀監會等主管部門推出了一些農村金融的新型金融機構試點，試圖破解農村金融的困境。主要包括貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社等三類，并出臺了相應的管理規定。其中貸款公司一般由銀行金融機構設立，只從事貸款業務；村鎮銀行包括設在縣及縣級市的村鎮銀行以及設在鄉鎮的村鎮銀行；農村資金互助社則是農民互助性的經濟組織。

　　1.小額貸款公司

　　2006年4月，廣元市中區全力小額貸款公司經廣元市政府批準成立，該貸款公司是人民銀行在全國五個省的試點之一。公司的業務范圍是發放貸款，但是不能吸收存款。今年3月1日，四川儀隴惠民貸款公司經銀監會批準成立，該公司為南充市商業銀行的全資子公司，是銀監會在全國六個省的試點之一，銀監會為此于2007年1月22日發布了《貸款公司管理規定》。同時，第一家外資的小額貸款公司四川美貸南充有限責任公司也已獲準籌建，公司由法國微貸集團投資。

　　2.村鎮銀行

　　2007年3月1日，四川儀隴惠民村鎮銀行在四川省南充市儀隴縣金城鎮成立，這是我國第一家村鎮銀行。儀隴惠民村鎮銀行注冊資本為200萬元，南充市商業銀行作為發起人，出資100萬元進行控股，四川明宇集團、四川海山國際貿易有限公司等5家企業，分別出資20萬元參股。與此同時，吉林東豐誠信村鎮銀行股份有限公司、吉林磐石融豐村鎮銀行股份有限公司也同時成立。村鎮銀行目前開辦的業務主要包括儲蓄和貸款，其中貸款業務主要包括小額農戶貸款、微小企業貸款、專業農戶貸款等，貸款利率在國家基準利率的標準上均作適當上浮。

　　3.農村資金互助社

　　2004年7月,吉林省梨樹縣榆樹臺鎮閆家村10戶農民自發創建全國首家資金互助組織，盡管缺少法律和政策的支持，這一新型農戶資金互助制度仍引起了廣泛關注。2007年3月9日，經銀行業監督管理機構批準，吉林省梨樹縣閆家村百信農村資金互助社正式掛牌成立。互助社注冊資本10.18萬元，由閆家村32位農民發起，經四平市銀監分局批準成立。互助社是由當地農民或自然人入股組成的社區互助性銀行業金融機構，為本社社員提供存款和貸款等服務，以信用貸款為主。由于互助社社員之間彼此熟悉，對貸款的投向等便具有了內在的約束機制。

　　此外，2007年3月，中國郵政儲蓄銀行正式成立。郵政儲蓄作為全國覆蓋城鄉面最廣的金融服務機構，擁有儲蓄營業網點3.6萬個、匯兌營業網點4.5萬個，其中近60%的儲蓄網點和近70%的匯兌網點分布在農村地區。郵政儲蓄銀行的市場定位主要面向“三農”，在農村地區開展零售業務，也將在農村金融改革中發揮重要作用。農村金融之路的思考

　　發展農村金融需要以農村金融發展的邏輯布局，而不是城市金融的邏輯。長期以來，我國發展農村金融的思路照搬了城市金融的方式，即以借助商業性金融機構來滿足農村金融的需求。但是，在農村多層次、多差異、高度分散的金融需求面前，商業性金融機構往往“水土不服”。農村金融的發展，需要的不是城市金融的“舶來品”，而是真正植根于農村經濟之中的金融形式；也只有和農村經濟水乳交融的金融形式，在農村經濟的發展中，才有持久的生命力和市場競爭力。

　　農村金融機構應實現從“掠奪之手”到給予“反哺之手”的轉變。無論是計劃經濟時期還是改革開放以后，在農村資金大量流出過程中，農村金融機構都是一只掠奪農村金融資源的手。現在，在工業開始向農業反哺之時，農村金融機構的發展，就是要成為反哺農村的渠道，而不能是控制和掠奪農村資源的途徑。在發展的觀念上，農村金融就要樹立服務于農村經濟的需要，而不應成為出于支配農村金融資源而強加到農村的機構。

　　1.放松農村金融市場管制，發展多種形式的農村金融。滿足農村地區多層次的差異化的需求，需要多層次的農村金融體系，廣大的農村也具有多樣化金融服務生長的土壤。監管部門應放松農村金融市場的準入門檻，發展以農戶合作金融為主體的農村金融體系，包括農戶資金互助組織等準金融機構以及民間借貸等各種非正式金融機構等，形成不同金融組織全面競爭與合作的格局。這些農村金融組織由農戶自我管理與監督，建立自擔經營風險的責任機制。對這些金融組織的管理，重心不是商業銀行的事前監管模式，而是以完善糾紛的解決機制，防止風險向正規金融機構傳導。當然，由于我國農村經濟發展水平存在較大差異，一些農村地區還需要發展較規范的社區銀行等金融機構。

　　2.適應農村合作經濟需要，積極發展合作金融。隨著我國農村經濟的發展，建立農村合作經濟組織，提高生產經營組織化程度成為農村經濟發展的內在要求。2006年，全國人大常委會頒布了農民專業合作社法，首次以立法形式對農民專業合作、社區股份合作、土地股份合作等各類農村合作經濟組織進行了規范。農村合作金融是與農村合作經濟相適應的金融組織形式，農戶通過專業合作社組織起來的同時，也需要相應的金融組織來促進合作社發展。

　　3. 政府應與農村合作金融保持距離，避免政府信用擔保的道德風險。在合作金融的發展中，政府信用的介入必然導致合作制的異化，這是我國農信社發展的深刻教訓。農村合作金融的發展，只有排除政府對合作金融的隱形擔保，避免所有者與經營者的道德風險，才能建立起經營管理的激勵機制和約束機制。因而農村金融的健康發展，需要避免政府對合作金融的行政干預，斬斷政府對合作金融的控制之手和掠奪之手。

　　4.通過合作金融組織來實施，財政支農等政策性扶持措施。農村合作金融(如農戶資金互助社)對內是金融組織，對外則是經濟組織。財政或政策性銀行對農村的扶持和幫助，可以通過這些合作金融組織來實施，如政策性銀行、商業銀行對農戶資金合作社的貸款等。事實上，隨著合作金融的發展，合作金融組織也有著向商業銀行貸款的需求。這樣，在政府的引導下，以農村合作金融為基礎，在合作金融組織、政策銀行和商業銀行之間就能建立起既分工又合作的農村金融體系，來促進農村經濟的發展。

　　(作者單位：全國人大財經委)

　　來源：中國發展觀察