武建東

　　如果中國城鎮(zhèn)住房市場成為一個投資市場，就應該有輸有贏、有博弈有對沖、有繁榮有危機。倘若從這個意義體認，目前城鎮(zhèn)住房110多億平方米的住房資源，理論市值估計在50萬億-60萬億元人民幣之間，其中兩年多以來上漲了近20萬億元人民幣左右的市值；近一年多以來上漲了10萬多億元人民幣左右的市值，一年多城鎮(zhèn)房地產造就的資產市值就相當于國資委屬下國有大中型企業(yè)50多年積累形成的16萬億元人民幣的整體資產，這肯定是一個充滿水分的神話﹗它也反映出：中國住房資產的預期收益已經轉化為了當期價格和現(xiàn)價體系，由此造成了中國住房資產的不穩(wěn)定性，以及政府應承擔的廣泛的住房建設的社會責任。

　　要總體解決這個困境，目前看來，統(tǒng)一地權應該是最優(yōu)先的戰(zhàn)略選擇。

　　1 當代中國高房價體系制度因素的歷史出路

　　1)中國住房改革的命脈缺憾

　　1986年我在國務院住房改革辦公室參與起草《城鎮(zhèn)住房制度改革試點方案說明》的時候，城鎮(zhèn)住房只有20億平方米，這是明清以來幾百年、特別是建國近四十年來中國城市房地產的主要家底，也是20歲以上的城市中國人當時的基本人居環(huán)境。當時經過激烈討論的方案是，按每平方米200元賣給個人，進行商品化改革，20億平方米賣掉就是4000億元，后來又調整到400元，企業(yè)留一部分，地方留一部分，中央政府要一部分，這個錢有兩個用途，一個是用于新房建設，一個是用于其他改革事業(yè)。回想起來，經過20年的發(fā)展，房價已從每平方米200元，漲到了一兩萬元的水平，世界的變化確實很大。

　　但是，中國商品化住房資產的價值體系仍建基于城鎮(zhèn)住宅可以商品化流通、村鎮(zhèn)住宅不能流通的半邊流通市，中國住房的權利體系仍然是不完整的；中國商品化住房資產的價值體系仍建基于房權與地權的分離，中國房價具有巨大的不穩(wěn)定性，它使中國住房的預期收益、未來收益轉為了當期價格、現(xiàn)價體系，形成了巨大的風險性。它也反映了1998年中國實行住房商品化改革以來，在改革步驟設計上的重大欠缺就是沒有考慮到應以社會保障用房作為補充；沒有考慮到應為公民解決足夠的近成本價的商品用房；沒有及時安排村鎮(zhèn)住宅接續(xù)的商品化改革，實施全流通；沒有解決國家和集體建設用地使用權的統(tǒng)一。由此造成了中國住房資產的不穩(wěn)定性，以及政府應承擔的廣泛的住房建設的社會責任。

　　2)個別城市住房投資屬性的強化有可能使中國房市成為世界上最大的博彩游戲

　　在目前這種房市制度的缺陷中，城市房地產業(yè)脫離中國住宅總量的整體資源，成為局部熱潮，有關地方政府、開發(fā)商、炒樓團及各種利益關聯(lián)方使住房成為稀缺的商品。中國住房兼具了商品、金融、社保等的多重屬性，住房的金融屬性反映了房地產已經轉型為投資市場的一部分，個別城市住房投資屬性的強化有使中國樓市成為世界上最大博彩游戲的傾向。

　　它使中國居民財富體系增加了脆弱性和不穩(wěn)定性，商業(yè)和居民的金融資產巨有罕見的市場換位能力和流動性要求，中國的房地產資產已形成高度積累，構成了金融過剩。拉動目前的中國住房的價格增長不過需要四五萬億元人民幣，但是引爆這個市場的泡沫也許就需要一二萬億元人民幣。上海、深圳、北京等大城市住房市場更具有高度投機性質，面臨大規(guī)模價格重組的可能。如果炒樓團和投資者的住房進行比較集中的轉讓對沖，將有可能構成10萬億元人民幣以上的巨大資產流動，僅以目前不到17萬億人民幣的居民儲蓄難以完成均衡的市場轉換傳導。截至2007年6月30日，中國廣義貨幣余額為37.78萬億元；狹義貨幣余額為13.58萬億元，這個資源不但要運轉中國的巨大的生產體系，而且要承載中國的消費體系，所余資源即使全部投資房地產，也不過七八萬億元人民幣的入市資金，以這個水平再大幅拉升中國城鎮(zhèn)樓市的升水，不但會導致社會的巨大分裂，而且也將造就溫州等炒樓團的市場對沖。政府沒有擔保過房價上漲，也沒有財力托住這個市場的劇烈轉變。

　　3)房市結構需要作出重大的轉型調整

　　對中國而言，貸款買房是借來的富貴，以房價的預期升值提高個人的貸款比例是風險的平衡，居住以外的房地產投資是經濟的預期博彩。建房有理，買房也無罪，但是需要買賣公正，不但需要市場公正，而且需要制度公正。如果考慮到中國城鄉(xiāng)住宅一體化的全流通、考慮到中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地使用權可能帶來的住宅商品的流動性，那么就有可能對現(xiàn)有住宅價格體系產生巨大革命性的顛覆效果，甚至摧毀性效應。

　　這種轉型有可能以五種方式進行，即以行政為主導進行；以全國人大的立法為主導進行；也有可能以地方試驗為前導進行，例如廣東的農宅入市；還有可能以市場自主發(fā)育的形式開展，例如小產權房、農宅私下轉讓等，最后通過社會集體談判解決；也有可能通過市場的巨大內在收縮，即危機調整進行，日本、香港都經歷過虛高房價的翻天覆地的崩盤。

　　應該說中國房市正進入一個結構需要調整的重大歷史轉型期，這是歷史的潮流。根據(jù)建設部有關資料，我們推算2006年中國城鄉(xiāng)住宅總量大約為375億-380億平方米，其中私有化住宅總量應該為300億以上平方米，城鎮(zhèn)住宅建筑面積110多億平方米，農村住宅建筑面積265億-270億平方米。中國已經成為世界上最大的房屋消費國，但是目前僅限于城市110多億平方米住房商品化流通的房地市場是一個不完整的半邊市場，隨時可以受到中國房市全流通的沖擊；它也是一個利益需要重大調整的市場，農宅非商品流通沒有《憲法》的依據(jù)，也非市場機制使然，270億平方米左右農村住宅的商品化流通不但是中國住房市場化改革的進一步的方向，也是中國經濟發(fā)展的歷史機會和財富利益調整的合理選擇，是八億農民富裕的左籌右碼。

　　2 必須改變目前不合理的土地利用模式

　　土地供應減少40萬畝是2006年中國房價上揚的重要原因現(xiàn)行的征地制度來源于計劃經濟，它的成功應該是在房價上漲時加大土地供應，以平抑房價，這是征地制度的優(yōu)越性，否則就譬如抱薪救火。但是中國2006年的土地供應恰恰反其道而行之，對此，它若不是土地調控的失誤，就是對征地制度的致命打擊，由此導致了現(xiàn)行的征地制度面臨著維持危機不斷加大、體系解構、甚至運轉失靈的趨向；面臨著投資者以從眾心理購買房地產業(yè)的歷史潮流，購買房地產正成為一種單向式上升的期權，只賺不賠，賠了再找賬的博弈。

　　根據(jù)國土資源部2005年土地利用變更調查結果，2005年全年新增建設用地648萬畝，其中新增城鎮(zhèn)建設用地150萬畝；新增村莊建設用地100萬畝；其余大約400萬畝為各類開發(fā)區(qū)、園的工礦建設用地和新增交通、水利等基礎設施建設用地。由于2005年新增城鎮(zhèn)建設用地150萬畝，2005年的中國房價大體還是可以接受的，對未來透支并不大。

　　但是根據(jù)國土資源部2006年土地利用變更調查結果，2006年全年新增建設用地32.9萬公頃，也即493.5萬畝。其中，新增城鎮(zhèn)建設用地110萬畝﹙7.4萬公頃﹚，新增村莊建設用地大概45萬畝(3.0萬公頃)，新增獨立工礦建設用地是219萬畝﹙14.6萬公頃﹚，新增交通、水利等基礎設施建設用地近119萬畝。與2005年相比新增城鎮(zhèn)建設用地減少了40萬畝；新增村莊建設用地減少了55萬畝，這是2006年以來房價有一個非常大的上漲的重要原因。它也說明了土地宏觀調控的失誤，一方面解決不好已批出土地的開發(fā)利用問題；一方面又解決不好新增建設用地問題，而且還解決不好互助建房的問題。為此2007年必須改變中國目前的供地模式，要么建立上級政府監(jiān)管、各級人大專設委員會監(jiān)督、信息全部公開、消費者可以公開查詢、逾期開發(fā)土地堅決收回的全國土地利用審批公示系統(tǒng)，讓全中國人民監(jiān)督土地利用情況；要么繼續(xù)維持目前的信息失靈的征地模式，并逐步自然解構，否則保留這種計劃經濟的、政府包辦的征地模式就等于預留了住房市場的風險。

　　3 統(tǒng)一地權是解決中國住房問題的根本出路

　　從征地、征用的土地利用模式轉變?yōu)槭袌鲆庠搁_發(fā)和政府保障相結合的模式

　　轉型時期土地政策要解決好三個問題：其一已批出土地的限期開發(fā)利用問題；其二每年新增建設用地問題；其三徹底將城市土地使用權和農村土地使用權統(tǒng)一起來的問題。

　　根據(jù)2005年國土資源部土地利用變更調查結果綜合計算：中國現(xiàn)有耕地18.31億畝(12208.27萬公頃)，根據(jù)2006年土地利用變更調查結果，全國耕地12177.59萬公頃(18.27億畝)；其他農用地2554.10萬公頃(3.83億畝)；居民點及獨立工礦用地2635.45萬公頃(3.95億畝)。與2005年相比，全國耕地凈減少30.7萬公頃(460.2萬畝)。其中：建設占用25.9萬公頃(387.8萬畝)。

　　從戰(zhàn)略上而言，中國加強未利用地仍然有一定的空間，目前居民點及獨立工礦用地不過為2635.45萬公頃(3.95億畝)，18億畝耕地以外的其他農用地2554.10萬公頃(3.83億畝)，立足非耕地的2億畝左右的農村建設用地，通過立足以農村權益人為主，從簡單利用轉為加大容積率的復雜利用，革命性的提高其使用效益，從而解決今后居民點及獨立工礦用地的用地需要是完全可能的，也應該是中國土地利用的戰(zhàn)略方向，完全可以解決好中國人民的生存需要。

　　現(xiàn)在中國以3.95億畝的農用建設用地和3.83億畝的居民的城市工地和工礦用地3.95畝地相整合，基本上半斤對八兩，農村建設用地有巨大的利用空間。3.95億畝的農用建設用地是向居民點和工礦用地輸送的巨大資源和中國現(xiàn)代化的根基，但是以目前的征地模式很難創(chuàng)造中國土地的精用效益，猶同階層囚禁，多力勝物，少力勝人，煥發(fā)農村建設用地主體的巨大積極性和創(chuàng)造性將使3.95億畝的農用建設用地的利用事半功倍。為此改變我們目前的征地模式，大規(guī)模增加農村供地主體，并使農用建設用地直接入市是中國實現(xiàn)居民點及獨立工礦用地良性發(fā)展的必由之路。為此改革的目的就是要實現(xiàn)從政府征收、征用的土地模式向市場意愿開發(fā)和政府保障相結合的土地利用模式戰(zhàn)略轉變。

　　即使從中國目前的土地資源量判斷：以開掘建設用地的存量資源為主，全面打擊和約束囤地行為，今后幾年每年完全能夠供應400萬畝，甚至600萬畝解決土地市場的運作，中國完全有能力解決好居民的居住、商業(yè)、社會保障用房。中國整體經濟建設，包括住房建設，每年的用地規(guī)模大約在500-700萬畝之間，這是我們能夠解決而沒有解決好的。

　　2﹚國家不應該是土地經營商

　　目前中國城鄉(xiāng)分治的二元土地制度、社會制度也維護了城市對農村土地的征收、征用。在實行市場經濟的中國，農村集體土地所有權與國有所有權的轉換仍然保留著計劃經濟的等級特點，即農村集體土地不能流轉，它本身不是一個完整的物權，權利轉換的唯一方式就是國家對農村集體土地的征收、征用，由此國家仍然處于計劃經濟時代對土地的傳統(tǒng)綜合的經略模式之中，這種模式并不適應市場經濟對土地的要求，也難以實現(xiàn)國家對土地擇優(yōu)價值的利用。

　　市場經濟的內在發(fā)展要求中國土地利用模式需要作出革命性的調整，走世界先進國家土地資源管理的成功道路。國家不是土地經營商，應該實現(xiàn)國家從集權式的綜合經營管理土地資源轉型為依法管治和統(tǒng)籌規(guī)劃土地資源的管治制度。為此有必要以編纂《民法》，修改補充《物權法》、《土地管理法》等為基礎重構中國的土地權利制度和權利體系，并在此基礎上建立和運轉全國統(tǒng)一現(xiàn)代化的地政管理體制。

　　3)房市問題總體解決戰(zhàn)略

　　為此分期、漸進式的中國地權市場和住房市場的改革安排，構成了中國房地產經濟周期波動的不完全市場化的運行品格，也構成了對中國房地產周期波動的五個基準點：即其一，村鎮(zhèn)住宅商品化流轉與城鎮(zhèn)住房商品化流通共構中國全流通的房市體系的轉型安排；其二，農村建設用地直接入市與構建統(tǒng)一的土地使用權市場的發(fā)展；其三，地方政府以不動產持有稅替代土地轉讓收入的地方財政轉型的轉型安排；其四，通過立法徹底解決中國社保用房的安排；其五，設立國家住房投資機構徹底解決中國廣泛的近成本價合作建房的安排。

　　與此同時對中國目前300億平方米私有住宅的資源總量可以征取的物業(yè)持有稅，以限定住房面積標準每平方米收取100元以上計算，每年可形成5000-10000億的財政收入，如將大頭劃分給地方政府，將構成贖買地方政府土地經紀業(yè)務的重要本錢，也構成了將地方政府從高房價增長安身立命中解脫出來的物質基礎。從歷史經驗來看，改革構型的各個主體，包括中央政府或開發(fā)商目前還都沒有占據(jù)改革的絕對主導位置，因此，未來市場的發(fā)展應取決于參與各方的合力作用，每一方都可能制造奇跡，從而達到最終平衡價格增長。

　　到目前為止，雖已歷經十年的中國住房商品化改革，但是還沒有一個完整的中國住房政策，為此應該以《土地管理法》、《建筑法》、《住房法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等立法、修法的重大歷史機會，集思人大代表和全國人民的智慧，建立住房商業(yè)化戰(zhàn)略改革的制度體系和踐行模式。中國城市住房的價格體系可以具有不穩(wěn)定性，中國的住房政策不能具有不穩(wěn)定性。

　　4)統(tǒng)一地權的法律依據(jù)

　　1986年6月25日六屆人大常委會第十六次會議通過的《土地管理法》，1988、1998、2004年先后進行了三次修改。目前《土地管理法》的修改已正式列入十屆人大常委會的立法規(guī)劃，也就是說應該在2007-2008年間實施有關修法工作，國土資源部正在積極推進相關工作，目前確定的修法核心就是改革征地制度。由于2004年10月21日國務院以國發(fā)〔2004〕28號文件的名義發(fā)布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中強調了：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”從目前中國的立法體制體認，國務院制定的行政法規(guī)具有先行性，是制定或修改法律的先導或前身，為法律的制定和修改鋪墊基礎。因此《土地管理法》的修改不可能在國務院行政規(guī)定的原則上退步，其底限最低是維持國務院的規(guī)定，所以近期全國人大常委會立法的熱點就應該是以農村集體建設用地依法流轉為重點的《土地管理法》的修改，由此也表明中共十七大前后將在農村集體土地改革方面有轉折性的探索。

　　為了回報中國農民在中國革命中的貢獻，新中國成立后，實行了農民土地私有制。1950年6月公布的《土地改革法》即規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民土地所有制。”從1954年憲法到1982年憲法是農民從獲得土地所有權和宅基地所有權到失去土地所有權和宅基地所有權的歷史，此中用一個集體土地所有架構重組，使農民對土地和宅基地的所有權轉型為成員權。

　　為此中國土地權利調整的改革目標應該是：仍然保持憲法中現(xiàn)行國家和集體土地分有制制度；建立城鄉(xiāng)不同所有土地的統(tǒng)一使用權的復式體系；確保農村集體建設用地為法定不動產，促使其轉讓必須按照不動產轉讓的規(guī)則進行；確保全國土地使用權的轉讓采用依法登記的要式行為轉讓。建基于不同土地所有權而保留統(tǒng)一的土地使用權制度應該成為中國農村集體土地使用權設定的基本方向，由此將形成中國比較統(tǒng)一的土地使用權法律權利特征，即有償性、期限性、平等性和出讓方的單一性和受讓方的廣泛性。

　　5)統(tǒng)一地權可以改變流行性住房消費、恐慌性購房的社會集體行為

　　必須承認，現(xiàn)在我們生活在一個以人民幣為紙幣本位制體系的范圍之內，目前金融機構一年期存款基準利率僅為3.06%，還要應對中國3%左右的通貨膨脹，扣除通貨膨脹，人民幣的實際回報幾為負數(shù)，據(jù)此實現(xiàn)保值增值就必須嘗試設立多種投資工具，解決土地使用權市場的全面放開和合理分配，就是要滿足人民群眾財富增長的需要。截至2007年4月30日居民存款是178488.93億元；全國居民戶貸款43427.02億元，這4萬多億元的規(guī)模大部分是住房貸款。它說明大部分居民存款被轉移進生產領域了，雖然居民消費潛力巨大，但是消費創(chuàng)造還沒有革命性打開。如果不打開統(tǒng)一地權市場的巨大投資機會，這筆錢的出路就必須解決。

　　由于目前政府掌握著土地市場的開關，決定著土地供應量，當大部分人被房價快速上漲的擬象控制時，沒有認識到集體畸形需求導致的炒樓行為，可以構成高度的風險，從而導致住房資產的脆弱性和不穩(wěn)定性。反而形成了相對自發(fā)、不可預料、無組織、不穩(wěn)定的因城鎮(zhèn)房屋價格上漲而出現(xiàn)的集群、攀比、追趕的流行性住房消費、恐慌性購房的社會集合行為。倘若這樣觀察，中國住房的資產就有了泡沫，有了透支。如果允許目前可以充分利用的價值100萬億元以上的兩億畝農村建設用地直接入市，必將重構我們的住房財富體系。

　　我們的城市化的進程非此即彼地一步到位搞新農村建設，我是不贊成的。城市化過程中我主張分三步走，第一城市化、第二郊區(qū)化、第三農村再建設。我認為：城市郊區(qū)這塊農村宅基地大約有100億平方米，這100億平方米住房至少可以改建300億-500億平方米住房。假設十年之內我們有能力建筑300-500億平方米的住房，中國就擁有了700-900億的住房總量，全世界也沒有哪個國家能夠達到如此高的住宅總量。我在今年3月16日東方早報提出，建議國家籌措3萬億元人民幣組建住房機構，在五到八年之內我們營建30億到50億平方米的近成本價商品房，每年按5到10億平方米直接銷售給有需要的人，這個資格中可以有戶籍限制，但是不涉及到收入。以此有效解決城市居民和農村居民的財富再分配。除了拉動需求外，就是修補現(xiàn)在城鄉(xiāng)兩極的不完整商品房市場結構。如果每年增加10億平方米住房供應量，住房價格不可能不降下來。盡快實行統(tǒng)一地權的政策，也就是承認了宅基地和小產權房可以流通，從而解決歷史遺留問題，宅基地流通以后，整個市場就會更加活躍。

　　我最近考慮一個問題，21年前我參加國務院房改辦工作的時候，那時候主要是解決國有企業(yè)、地方政府沒錢蓋房子的問題，并沒有考慮到將城鎮(zhèn)住宅和村鎮(zhèn)住宅一體化流通，沒有考慮到土地市場的重要性。經過20多年的發(fā)展，住房資產已經成為中國家庭財產的核心和關鍵，漸進式的中國住房改革路線必須安排整體改革的攻堅戰(zhàn)了。