文/李子

　　無論調整印花稅對股市的影響最終是好是壞，都不能掩蓋通過此次事件凸顯出來的一個核心問題，那就是政府的運轉方式遠遠落后于主流世界。印花稅的調整至少會有一個好處，那就是讓社會注意到了這個重要問題

　　在宣傳公眾納稅時，政府官員經常說的一句話就是：公民要有納稅意識。但是，卻從來聽不見有人說政府要有征稅意識。其實，這后一句話才更為重要。無論是在邏輯上，還是在現實中，都應該是政府首先依照合法的程序，在納稅人同意的情況下，確定稅收的種類和額度，然后才談得上公民的納稅義務。對于未經合法程序確立的稅收，公民本不應有任何納稅義務，也更談不上什么納稅意識。面對單方面確定的稅收，政府如果只是一味地大談什么納稅意識，那實際上是在否定公民這個身份，而以順民取而代之。

　　5月30日

證券印花稅的調整，對股市造成了巨大沖擊。印花稅對股市到底會有怎樣的影響，不是本文關注的重點。但是，無論調整印花稅對股市的影響最終是好是壞，都不能掩蓋通過此次事件凸顯出來的一個核心問題，那就是政府的運轉方式遠遠落后于主流世界。印花稅的調整至少會有一個好處，那就是讓社會注意到了這個重要問題。

　　行政性調整印花稅

　　帶有計劃經濟色彩

　　面對印花稅的突然調整，我首先想到的問題就是，難道在中國，調整稅收這樣的大事不是由最高權力機關——全國人大及其常設機構來確定，而是由某個政府部門就可以簡單決定的？檢索現行的法律，卻遺憾地發現，果然如此。依據國務院1988年頒布的《中華人民共和國印花稅暫行條例》，財政部確實有這個權力。

　　繼續檢索法律，結果更加可嘆。只有

個人所得稅等極個別稅種是經由人大立法通過而征收的，其余稅種的征收居然全部依據的是條例、暫行條例等行政法規。也就是說，絕大多數稅收的征收，都沒有經過人大審議通過，沒有形成正式的法律。換句話說，現實就是，政府想開征什么稅就可以開征，想征多少就能征多少。

　　這種局面的成因其實不難理解。中國現行的政治體制是由政府全面控制社會的計劃經濟體制改革而來。在計劃經濟體制下，雖然政府從社會中提取了大量財富，但使用的手段并不是大多數政府采用的稅收方式，而是在獨占的基礎上直接興辦企業，直接獲取利潤。這種有些隱秘的提取財富的方式，極大地扭曲了政府和社會的關系，公民對政府收入和開支的監督根本無從談起。同時，還造就了一種怪異的觀念，那就是：政府不是由人民供養的，而是相反，人民是靠政府養活的。政府為社會提供的應有的公共服務，反倒成為要求人民對政府感恩戴德的理由。

　　與一般國家的行政部門只是花錢辦事不同，計劃經濟體制下，大多數行政部門兼具收錢和花錢兩個職能，主要任務之一就是從各自所屬的領域為政府提取財富。

　　計劃經濟體制改變以后，行政部門的這種工作方式卻并沒有同步改變，只不過把過去各種收入的名義改為了稅而已。自然，征稅的主體也還是那些行政部門。

　　但整個社會環境畢竟大大改變了。隨著計劃經濟的取消，政府和社會之間逐漸建立起了新的關系。雖然政府的權力仍然過大，但畢竟已經形成互動的多元格局。在這種情況下，稅收問題的本來面目也就越來越清晰了。而由行政部門繼續擔任征稅主體這一怪異現象，也就越來越引人注目。

　　在現代政治社會中，稅收的作用包括兩個方面，一是公民以交稅方式向政府購買公共服務。政府利用公民繳納的稅款，為社會提供一些無法通過市場交易產生的公共服務，比如外交、國防、緊急救險，等等。第二就是政府通過稅收對社會財富實現二次調節。

　　對于稅收的這兩個作用來說，公民的授權都是必不可少的前提條件。為此，現代政治文明發展出了一整套授權和監督機制。概括來說，這種授權和監督機制以民選的最高權力機構——議會為核心，以法案表決和預算監督為主要手段。之所以會發展出這樣一套機制，就是因為只有通過這樣的機制，才能有效地確保稅收的合法性。

　　中國的現代化進程正在加速，政府也將大量通過征收稅款來興辦公共事業、提供公共服務，以及調整收入差距。在這時，簡單地呼吁加稅或者減稅都是片面的，真正需要的是盡快建立起現代意義上的公共財政體系。

　　行政化稅收體系弊端明顯

　　相比于公共財政體系，行政化稅收體系的弊端是非常明顯的。

　　首先，行政部門的工作是帶有強制性的，而這種強制性是在得到最高權力機構的許可之后才能擁有的。最高權力機構的權力則來自于社會成員的授權。所以，行政部門其實是在執行社會成員在最高權力機構中形成的決議。假如沒有這種前提條件，行政部門直接代替最高權力機構行使決策權，并強制執行，那么，這種決策權和強制執行的合法性來自哪里？

　　這就好像，公司的決策權不是在董事會或者總經理會議，而是在財務部。這當然是很荒唐的事情。公司里不會出現這樣的荒唐事，因為存在外部的市場競爭約束。如果有這樣經營的公司，會很快倒閉。但政府的行為并不存在外部的競爭。因此，不合理的局面會長期存在，揮之不去，并造成嚴重的問題。

　　正是由于稅收的合法性不足，才會造成所謂的“公民缺乏納稅意識”。有人往往比照一些發達國家，希望中國也會形成那種嚴格納稅，甚至以納稅為榮的社會心理。但是，如果政府不首先具備足夠的征稅意識，人民的納稅意識是永遠不會形成的。同時，政府和社會之間本來可以協調一致的關系將很難出現，實際中形成的只能是“誰有能耐誰少繳稅”的社會心理。

　　其次，由行政部門作為行政主體，必將導致“政出多門”的局面。稅收作為政治體系的核心問題，應該由立法機構統一決策，并由相關部門具體實施，這樣自然會形成協調一致的稅收體系，并使納稅成本和征收成本最小化。相反，如果政出多門，出現如此次印花稅調整時發生的國稅局不知財政部改變稅收的事情，也就不足為奇了。這次印花稅調整前后的出爾反爾，其實并不見得是故意的欺騙，更可能是政出多門造成的程序紊亂和互相抵觸的結果。

　　第三，如果由民選的立法機構來決策稅收問題，當然就會形成一種決策機制和程序。這種機制和程序也必然會是透明和可預期的。同時，由于程序的作用，稅收的改變對經濟事務的沖擊也會最小化。因為，在決策程序進行過程中，社會成員有機會、有時間進行充分的參與和討論，市場會依照預期進行相應的調整和反饋，從而避免如5月30日那樣人為對股市和經濟的重大沖擊。對于現代社會體系來說，穩定和可預期在某種程度上比具體法律、政策的好壞還要重要。某個具體的法律、政策，即使造成一些負面影響，也往往是范圍有限和可以彌補的。但是，如果人們的預期不再可靠，彼此的信任不復存在，將對整個社會體系造成持久的和難以改變的損害。

　　近年來，在經濟快速發展背景下，中國的稅收增長很快。稅收問題也逐漸成為社會關注的重點。計劃經濟時代，由于征收財富的特殊方式，政府往往把這個問題當做國有企業和政府之間的內部核算，也就是一個經濟問題來看待。隨著市場經濟的建立，稅收問題原本就具有的政治含義日益清晰起來。但是，政府似乎還是傾向于把稅收問題僅僅當做一個經濟問題來處理，極力回避其中的政治意義和影響。這種做法應該說是不明智的，是在放棄解決問題的主動權和有利時機。明智和積極的做法是從政治的角度看待稅收問題，充分利用經濟發展、稅收充足的有利時機，盡快建立現代公共財政體系，為中國社會的現代化奠定必需的基礎。

　　李子 鉛筆經濟研究社成員