-朱敏

　　我國產業政策的發展，經歷了從無到有、從不規范到逐步成熟的不同階段。改革開放以前我國實行的是高度集中的計劃經濟體制，計劃是配置資源、發展經濟的惟一方式，談不上有什么具體、明確的產業政策，產業政策至多就是“有其實而無其名”。1989年，國務院頒布了《關于當前產業政策要點的決定》，這是我國開始真正意義上探索和運用產業政策的一個重要標志，以此為起點，我國產業政策的研究運用進入了新的發展階段。上世紀90年代以來，我國根據國內外環境和經濟、社會發展的需要，借鑒發達國家的成功經驗，制定、頒布了多項產業政策(見表)，在促進產業結構優化、糾正市場機制缺陷、提高經濟增長質量方面發揮了積極而重要的作用�；仡�20多年來我國經濟發展的歷史，產業政策對促進經濟增長的積極作用不容置疑。

　　產業政策所要研究解決的問題具有戰略性、長期性、方向性等特點，由于體制、環境、經驗、認識等方面的原因，我國產業政策從無到有的發展歷程必然存在許多缺陷和不足，制約了我國經濟結構調整和增長方式轉變的步伐，客觀上也引發了人們對產業政策有效性的爭論。盡管這些缺陷在經濟轉軌過程中不可避免，但就存在的問題進行分析總結可為今后產業政策的及時轉型和逐步完善提供借鑒。

　　1、缺乏配套政策的支持。產業政策在整個經濟政策體系中居于主導地位，如果沒有其他經濟政策的配套支持，政策效力就會降低甚至抵消。政策配套包括各種經濟政策手段的配套、優惠政策和懲罰政策的配套、執行產業政策專門機構的配套等�，F行產業政策過于注重生產環節，對消費領域關注不夠；分所有制、分企業規模制定優惠政策不適應市場經濟的發展，缺乏按具體產業制定的不同配套政策；產業政策與地區經濟發展政策缺乏配套機制，地區經濟政策與產業政策的導向容易發生偏離，各地區間產業結構趨同現象突出，難以發揮各地經濟特色和優勢互補性。政策配套應注意維護產業政策在全國的權威性和統一性，維護中央產業政策手段的統一性。

　　2、產業政策制定方式不夠科學。我國產業政策的制定基本以國家綜合經濟管理部門為主導，制定的政策往往難以真正充分科學地反映產業發展現實和需求。政策制定過程中，應使行業協會、企業發揮越來越大的作用，應建立和充實政策審議會一類的機構，提高其權威性，吸收更多的學者、專家參加，真正發揮企業家、學者的作用，形成官、學、產相結合的產業政策制定體系。

　　3、政策實施手段不夠豐富。90年代以前，行政手段一直是我國實施產業政策的主要手段，但由于中央政府掌握和支配的生產要素數額下降，行政手段的效力大為減弱，此外，對于大量游離于行政系統配置渠道之外的資源，行政手段也無能為力。政策的手段和力度是產業政策實施的必要保證，適度的政策手段應是既能傳達國家調控的意圖，又使調控對象感到政策調控的必要性，從而按政策要求來調整自身行為。如果手段力度不夠，傳遞給政策執行者和執行對象的信號減弱，那么政策效力必然會大大降低。我國產業政策缺乏必要的法律手段保證，而且行政手段、經濟手段、信息手段都不夠完善，力度也不夠。

　　4、政策執行機制缺乏必要的組織保障。我國產業政策的執行機制很不健全，缺乏必要的組織保障。國家、省、地市、縣各級發改委是我國產業政策的執行機構，然而從目前發改委的職能、權限來看，要擔負起產業政策的執行有些力不從心，因為發改委本身是協調部門，特別是地方發改委本身要為當地經濟發展服務，在維護地方利益方面與當地政府是一致的，因此地方發改委難免處于一方面要宣傳和執行國家產業政策，另一方面對地方建設又必須按當地政府意圖辦事的尷尬境地，這導致國家產業政策落空的問題相當突出，最明顯的例子是農業投入不足和部分行業產能過�，F象始終難以根本改變。

　　5、政策應用存在體制環境缺陷。盡管目前我國已經初步建立了社會主義市場經濟體制，但這種體制仍待進一步完善。誕生于經濟體制轉軌期、帶有計劃色彩的產業政策在市場經濟體制環境下發揮作用，必然使其效果大打折扣。中國產業政策運行的微觀基礎與發達市場經濟國家差距很大，中國的所有制基礎為公有制，而公有制企業特別是國有企業的市場經濟主體身份并沒有真正形成，民營企業由于體制及自身原因所限不能承擔起調整產業結構的重任。所以，完善體制環境基礎仍是充分發揮產業政策作用的重要環節。

　　6、政策在實施中存在較大阻力。產業政策是國家根據經濟社會發展需要，從經濟發展全局出發制定的中長期調控政策，這就必然會和地方利益、部門短期利益發生矛盾，當地方利益、局部利益與國家產業政策發生矛盾時，為了實現地方局部利益，地方政府行為往往與產業政策相背離，尤其是在市場價格扭曲和高附加值產品的誘惑下，產業政策導向與地方利益主體導向的錯位就更加明顯。這就必然導致產業政策在實施中存在較大阻力，如目前部分行業盲目擴張投資、低水平重復建設，產業政策難以奏效，不能不說和地方政府的默許、縱容有關。

　　(作者單位：國家信息中心預測部）