在“十五”環境目標沒有完成之后，我國“十一五”節能降耗又首戰失利。嚴峻的現實迫使中央不斷出臺越來越嚴格、越來越明確的國家環境保護目標，并更加嚴格地落實監督。

　　沒有調查，就沒有發言權。一項項真實的調查結果使我們震驚——我國近三成的土地受到了荒漠化的威害，4億人生活在荒漠化的威脅之中；濫吃野生動物現象愈演愈烈，消費群集中在領導干部和白領，吃的目的是追求闊氣、高級享受和滋補作用；淮河十年治污卻是污染加劇的十年……

　　如果砍光了所有的森林，污染了所有的河流，殺盡吃光了所有的野生動物，我們還能留給子孫后代什么？

　　◎ 馬 中 吳 健

　　國家“十一五”國民經濟和社會發展規劃確定了今后五年環境保護的主要目標：到2010年主要污染物排放總量減少10%。這是國家五年規劃首次把環境保護目標確定為具有法律效力的“約束性指標”，并且在規劃中明確指出，約束性目標是“強化了政府責任的指標，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現”。可見環境目標在今后五年政府工作中的重要地位。 　　

　　要求越來越嚴格、越來越明確的國家環境保護目標，反映了中國社會越來越強烈的環境保護意愿和政治要求。然而，在經歷了“十五”環境保護目標沒有完成之后，“十一五”的環境保護目標能否實現無疑有著巨大的懸念。 　　

　　節能降耗首戰失利 　　

　　按照“十一五”規劃，在2010年，全國二氧化硫、化學需氧量(COD)要比“十五”期末分別降低10%。這意味著這兩個指標必須在未來五年里每年下降2%，每半年下降1%。然而，從2006年上半年的情況看，全國污染物排放總量不降反升：全國化學需氧量排放總量為689.6萬噸，同比增長3.7%；二氧化硫排放總量1274.6萬噸，同比增長4.2%。 　　

　　同期的經濟發展形勢似乎在對這一現象做著無聲的注解，2006年我國GDP增長10.7%，這種高增長主要是靠高耗能、高污染的工業部門的投資拉動的。環保總局專家分析說，如果沒有特殊手段，在GDP增長超出10%的情況下，能耗與污染物排放的指標將全線失守。 　　

　　人們不無遺憾地看到，決定中國環境保護效果的不是中國的環境管理活動，而是經濟發展的速度和方式。“十一五”環境目標仍然是在高速經濟發展背景下的目標，環境保護如何抵擋住經濟發展的狂飆？

　　對中國環境保護資金機制的反思 　　

　　從剛剛過去的“十五”情況看，環保目標沒有完成的原因是多方面的，環保投資不足毫無疑問是一個淺顯、重要、卻長期被人忽視的原因。國家環保總局在通報“十五”環境質量狀況及國家環境保護“十五”計劃完成情況時披露，“十五”期間，火電行業的脫硫改造和重點流域污染治理等重點工程項目進展不理想，截至2005年底，計劃要求削減二氧化硫的任務只完成約70%；“兩控區”計劃的256個項目中，只有54%的項目建成并投入運行。列入國家環境保護“十五”計劃的2130項治污工程，完成了1378項，僅占總數的65%。完成投資864億元，占計劃投資的53%。到2005年底，淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池治理項目的完成率分別只有70%、56%、43%、86%、53%和54%。環保投資不足的問題暴露無遺。 　　

　　在環保投資不足的問題面前，人們不禁要問：面對環保目標，究竟誰有責任投資？又是誰沒有完成自己的投資責任？ 　　

　　環保投資可以分為私人部門投資和公共部門投資(主要是政府投資)。盡管按照“誰污染誰治理”的原則，環境治理及相關投資的責任是清晰的，但我們也發現，在環保投資中，來自政府的投入是至關重要的。私人部門的環境保護投資，無論是規模還是效率，往往取決于政府環保投入的水平和力度。政府的環保投入也有明確的政策導向和意義。在環境保護資金市場上，政府的環境保護投入具有特殊的地位和作用，表現在：一是強制作用，通過足夠的投入建立環境監管能力，保證各類主體履行環保投入的職責；二是引導作用，通過政府的環保投入，創造有利條件，引導社會資金進入環保領域；三是平衡作用，平衡區域間的差異，特別是中央政府的環保投資，必須關注區域差異。 　　

　　因此，關注環保投資，首先必須關注和明確政府的環境保護投入(即環境保護財政支出)。這是政府履行環境保護職責的最具體的體現，也是確保全社會環保投入總規模實現的前提和基礎。 　　

　　一、政府投入不足，環境監管不力 　　

　　建立環境監管能力是政府實施環境管理的基石。環境保護是中國的基本國策，但是自1979年《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布以來，承擔著如此重大環境保護責任的政府尚沒有專門的環境保護預算支出科目。也就是說，政府并沒有穩定可靠的環境保護資金來源來執行法律賦予的責任。這就難以說環保投入與經濟社會發展水平相適應了。 　　

　　由于資金得不到保障，環保部門、特別是基層環保部門自身能力的建設普遍受到影響，常常出現環保監測不到位、執法能力不足的現象。2005年發生的松花江水污染事件已經警示我們，由于財政資金嚴重短缺，造成政府對污染源監督失控，環保部門能力疲弱，水質監測信息混亂失真，中央政府沒有在第一時間獲得環境信息的渠道，更不掌握直接監控重大污染源和保護水源地的能力。如此監管能力是很難避免污染事故的發生的。 　　

　　地方保護主義加劇了資金對環境執法能力的影響。在我國現有的4.5萬人環境執法隊伍中，有3.8萬人在縣(區)一級。根據中國目前的環保管理體制，各地環保部門歸屬地方政府領導，經費也依托于地方財政，環境執法嚴重依賴于當地的財政狀況和對環保的認識程度。普遍來看，地方環保經費都比較缺乏。特別是如果環境執法影響到了地方經濟發展，有的地方政府就通過人員、經費來牽制環保部門，體制上的缺陷讓地方環保部門的執法“先天不足”。

　　二、已投入的資金使用效率低下

　　(1)資金投向不符合污染治理的需要。在環境保護的問題上，必須強調政府對市場的引導作用。中國目前的狀況卻是政府跟著市場走，讓污染治理投資的效果大打折扣。以污水處理市場為例，1998～2005年，中央財政以國債形式投資在城市環保基礎設施上的資金高達534億元，國債資金在污水處理投資上發揮著巨大的作用。但是研究發現，中國城市污水處理能力分布并不合理，主要表現在：同一流域城市間污水處理能力差別拉大，污水處理投資主要集中在大江大河的下游、東部沿海和發達地區、大城市，河流的中上游地區、西部地區、不發達地區的污水處理率非常低。例如，黃河流域下游山東的污水處理率43.46%，上游陜西省污水集中處理率公布的數字是20.63%，但是根據中央電視臺的調查，實際污水處理率還不到15%。然而下游發達地區污水處理率再高，也無助于流域水質的改善。市場資金流向利潤更高的發達地區是市場進行資源配置的天性，但這種以城市為中心、以市場為導向的污水處理廠建設投資，顯然沒有考慮整個流域水質改善的需要。處于跨省流域的城市污水處理廠有很強的公共物品性質，污水處理的效益不僅限于當地，而是惠及整個流域。以市場為導向的污水處理廠建設，必然與流域水環境安全的要求存在矛盾，要求政府介入對資金流向進行引導。我國城市污水行業已經出現市場失效，而政府的干預嚴重不足，影響了實現改善流域水質的目標。 　　

　　(2)沒有充分啟動已投入的資源。過去歷年的環保投資已經形成了一定的環保設施規模，然而環境保護設施運轉效率低下卻是一個普遍的問題，結果是環境治理投資在增加，環境污染治理效果卻不佳。環保投資效率不高又增加了進一步籌集環保資金的難度。環保設施未能充分發揮效益的原因，一是缺乏約束機制和有效的監督制度，另一個就是缺乏配套的經濟激勵政策。以燃煤電廠脫硫電價和脫硫設施運行為例，2004年中國燃煤電廠裝備的脫硫能力是3000萬千瓦。如果以每千瓦時1.5分人民幣的脫硫電價支持這些脫硫設施的建設和運行成本，按全年5500小時平均發電時數計，每年支出的脫硫電價成本是24.75億元。如果這些脫硫設施保持滿負荷運行，將具有年削減180萬噸二氧化硫排放量的能力(相當于“十一五”目標實現了70%)；還意味著價值80～134億元的脫硫設施得到利用(按300～500元/千瓦造價計)，而且電力行業將少繳納排污費10.8億元(按0.6元人民幣/千克二氧化硫計)，同時減少環境損失360億元。計算表明，脫硫電價的激勵作用可以充分調動已投入的環保資源，產生巨大的經濟和環境效益。 　　

　　三、環保投資不符合環境保護資金需求的規律

　　環境保護需要穩定、長期的投資，且與經濟增長的速度、規模和方式密切相關，但是，中國目前的環保投資沒有考慮到這些環境保護資金需求的基本規律。 　　

　　(1)中國的財政支出體系沒有統一、獨立的環境保護支出科目，環境保護缺乏穩定的資金來源。以環境保護為目的的財政支出，雖然近年來總量越來越大，但主要是按部門、按項目分配的，缺少統籌規劃，造成資金配置不合理。有些關系國家安全和長遠利益的領域，嚴重缺乏資金。例如，環境執法、跨省流域水環境治理、國家級自然保護區管理、歷史遺留污染物處理、國際環境公約履約、核廢料處置設施建設等，嚴重缺乏環境財政的支持。忽視了這些方面，國家的發展和環境安全就會遭遇嚴重威脅。 　　

　　(2)按部門和項目配置環境財政資金在某種程度上是“問題”導向的結果，往往具有應急的性質。隨著國家財政支出重點的變換，可能導致環境財政資金不可持續，甚至造成已投入資金的浪費。例如國家財政重點在2004年轉向農村財政改革后，退耕還林的財政資金投入就受到一定影響。 　　

　　(3)沒有根據經濟發展的速度和規模考慮環境保護的資金需求。最近二十多年，在大規模、高速度開展經濟建設的同時，對環境保護的重視程度一直滯后。中國的環境保護投資實際上一直無力保護經濟高速增長壓力下的生態環境。“八五”、“九五”和“十五”期間，環境保護投資只占同期GDP的0.74%、0.88%和0.99%，無論是比重還是增長率，都沒有實現預期目標。如果比照同期的固定資產投資總量，三個五年內環保投資的比例分別為2.17%、2.46%和2.37%，基本沒有增長。即使是“十一五”規劃的環境保護投資比“十五”期間增長了85%，按照過去15年中國GDP每五年增長80%～120%的比率，也仍然是和GDP同比增長，無法實現超越。溫家寶總理坦承“十五”規劃的環保目標沒有實現，投資不足應是主要原因之一。 　　

　　四、價格失靈，沒有充分調動市場資金 　　

　　環境保護的正外部效應特點使得私人資本不愿積極主動地介入該領域。在缺乏政策調整的時候，環保市場總是顯得缺乏投資的動力，民間環保投資的積極性沒有得到很好的調動。 　　

　　仍以流域城市污水處理為例，從水環境管理的角度看，上游城市的污染治理活動對于流域水環境保護的意義更為重要，但是正如前文已經指出的，污水處理的資金不愿意進入上游地區的城市。其原因從城市間污水處理費水平差距不難得到印證：經濟發達的流域下游城市，南京、上海、北京的污水處理費分別是1元、0.9元、0.9元；而相對貧困的西安、蘭州、西寧的污水處理費分別是0.36元、0.3元、0.27元。支付能力的差異，使得商業資金毫不猶豫地流向收費有保障的發達地區。這是資本逐利的本質決定的。從環境保護的需要看，污水治理的資金應該“逆流而上”，更多地投向那些上游、生態更重要的地區，然而市場本身是無力提供這種動力的，市場失靈因此必然出現。 　　

　　市場失靈的本質是一個失靈的價格體系。這樣的例子在環境保護領域比比皆是。排污收費政策目前執行了一個過低的收費標準，因而企業沒有動力投資進行污染的削減和治理。這同樣說明政府還沒有充分發揮對價格機制的調整作用，沒能提供足夠的環保市場投資動力。 　　

　　建立環境財政，落實“十一五”環境保護目標 　

　　隨著中國公共財政資源的不斷增長，利用公共資源治理環境問題的時機已經成熟。自1998年起，中國政府連續七年實施積極的財政政策(即擴張性財政政策)，推動中國經濟持續穩定快速增長。“十五”時期全國財政收入為11.5萬億元，比“九五”時期增加了6.4萬億元，增長了126.5%，其中中央財政本級收入增長了141.5%，地方財政本級收入增長了111.3%。“十五”期末2005年全國財政收入占GDP比重為17.3%，比“九五”期末2000年的13.5%上升了3.8個百分點。國民經濟、政府財力，尤其是中央政府財力的快速增長，為加快公共財政改革，建立環境財政制度創造了有利時機。 　　

　　一、明確投資主體的責任，落實環境目標 　　

　　落實環境目標，資金是保障。必須基于政府與市場、中央與地方之間的環境保護事權劃分，明確各類主體的環境保護資金責任。只有明確了資金責任的投資計劃才是可行的計劃，只有可靠的環境投資和投入才能落實環境目標。 　　

　　在國家“九五”、“十五”時期的環境保護規劃中，都規定過環境保護投資的總量和占GDP的比重。但是，無論是規劃環境保護投資，還是統計完成的環境保護投資，都沒有明確其中有多少是政府的公共財政支出，有多少是企業的商業資金。由于企業資金的信息不可得和統計不準確，環境保護投資規劃往往難以做到可行，環境保護投資統計也無法做到可信。 　　

　　在各類主體中，企業的污染治理責任是相對明確的，但企業是否真正承擔起治理投資的責任，則取決于政府的強制力和引導政策。必須通過足夠的投入建立起政府的環境監管能力，輔之以政府資金和政策的引導作用，才能確保企業發展的同時不欠環境賬。 　

　　政府的環境保護責任，應當遵循“一級政府、一級事權、一級財權、一級權益”的原則。政府環境事權的管轄范圍應當與環境問題的影響范圍相對應。影響范圍限于特定行政管轄區的環境問題，屬于地方性環境服務，應該由地方政府負責；如果環境影響范圍是跨行政區的，甚至是全國范圍的，就是全國性公共物品，應該由中央政府管理。中央政府環境事權主要是解決具有跨行政區外部性以及代際外部性的國家環境問題。 　　

　　二、建立穩定的環境財政支出科目 　　

　　按照公共財政的要求，根據中央政府環境事權，建立獨立、穩定的環境財政支出科目，為政府行使環境事權、履行環境保護職能提供資金保障。2006年中央財政預算中已經開始設立獨立的環境保護科目，并將于2007年開始正式執行。為了保證該科目發揮作用，需要盡快把目前由各個部門分別管理、散落在不同資金科目、以不同形式存在的屬于環境財政支出的資金，統一納入環境保護科目實施預算內管理，保證一定的總量規模。 　　

　　同時，政府要對環境問題的滯后性、長期性、不確定性和不可逆性有充分認識和準備，政府的環境財政支出應當保持穩定和連續。在公共財政框架內，環境財政政策不完全等同于調控宏觀經濟的財政政策。經濟運行的波動和調控，不應影響國家環境財政政策的連續性。環境財政支出是一項功能性政策，必須長期、連續、穩定地發揮作用。 　　

　　三、發揮政府環境定價的職能，糾正市場失效 　

　　環境相關的政府定價活動應該充分考慮環境保護目標和要求，糾正環境保護的市場失效，讓政府定價成為彌補環境服務成本、引導和建立環境服務市場的有效機制。 　　

　　為了保證環境定價發揮應有的作用，應當考慮相應治理活動的有效性。例如，在脫硫電的環境定價中，定價政策的執行應當與環境監測聯動，以排放監測報告作為享受環境定價的條件，使環境定價成為改善環境的有效手段。 　　

　　為了實現環境保護目標，當社會支付能力不足時，還可以運用其他財政手段支持環境定價機制，例如稅收優惠、財政轉移支付。但在市場機制建立后，財政支持應當及時退出。 　　

　　四、“綠化”稅收制度 　　

　　環境稅改革的主要目標是調整社會的環境行為，而籌集環境保護資金不應成為環境稅的主要目標；環境財政支出不應依賴于環境稅收手段；環境財政支出制度建立之后，應進一步調整排污收費的使用方法。

　　國際經驗表明，公共財政改革逐步深化后，稅制綠化將會成為保證公共財政可持續性的重要條件。雖然目前我國開征環境稅的條件還不夠成熟，但是應該認識到，基于環境保護的考慮，從稅種和稅率調整開始，逐步過渡到新稅種的建立，進而調整稅制結構，是一個循序漸進的改革進程。建議從中長期稅制改革的戰略高度，加強環境稅的研究，作為今后深化公共財政改革的政策儲備。 　　

　　在與環境和自然資源關系密切的重大稅收改革方案中，切實把環境因素作為決策依據之一，包括執行環境影響的費用效益分析。例如資源稅、小汽車消費稅以及近期重新提上議事日程的燃油稅，其稅目、稅率制定應當充分考慮可能產生的環境影響。 　　

　　面對越來越嚴格的環境保護目標，政府不但要承擔起自身的環境保護投入責任，同時還要擔負糾正市場失靈和體制失效的責任，創造“誰污染誰治理”的機制和外部條件。必須盡快建立起環境財政體系，充分發揮財政手段宏觀調節環境保護與經濟發展關系的作用，改善環境保護的資金機制。這是落實“十一五”時期環保目標的關鍵。

　　(本文轉載自環境綠皮書《2006年：中國環境的轉型與博弈》(社會科學文獻出版社，2007年3月)；作者分別系中國人民大學環境學院教授、副教授)