修訂的必要性

　　隨著改革的深化、開放的擴大和社會主義市場經濟體制的逐步建立與發展，經濟與社會各方面發生了深刻變化，稅收征管面臨許多新情況、新問題，主要表現在：納稅人的權益保障需要落實，稅務機關及稅務人員的執法行為需要規范，稅源難以控制，部門協稅不力，稅務執法手段落后、剛性不足，偷、逃、騙、欠稅現象難以得到有效遏制，每年仍有大量稅款流失。

　　為了維護稅收征管秩序，保障納稅人的合法權益，促進經濟發展和社會進步，進一步規范稅務機關和稅務人員的執法行為，加大打擊偷逃稅等稅收違法行為的力度，保障國家稅收，實現稅收持續穩定增長并增強中央的宏觀調控能力，推進社會主義市場經濟體制的建立、完善，對原征管法進行修訂具有特別重要的現實意義。

　　修訂的原則

　　這次修訂征管法在堅持依法治稅，為改革開放和經濟建設服務，保證國家依法征稅權力，維護納稅人的合法權益，規范稅務機關執法行為，尊重國際慣例的基礎上，主要把握了以下幾條原則：

　　1.加強基礎，完善制度，堵塞漏洞，保障及時、足額地征收國家稅款。

　　2.進一步規范、完善稅務機關的征稅行為和執法權力，同時加強對納稅人、扣繳義務人合法權益的保護和對稅務機關的監督，規范征納關系。

　　3.力求做到既積極又穩妥、原則性與靈活性相結合，對一些尚未取得共識、沒有把握的內容，這次修改暫不涉及，對一些具體操作的內容，擬在有關配套法規中作規定。

　　4.做好與現行有關法律的銜接、協調。

　　新征管法的適用范圍

　　新征管法是稅收征收管理的基本法律，凡依法由稅務機關征收的各種稅收的征收管理均適用本法。

　　中華人民共和國同外國締結的有關稅收的條約、協定同本法有不同規定的，依照條約、協定的規定辦理。

　　新征管法施行前頒布的稅收法律與其有不同規定的，適應新征管法的規定。

　　考慮到耕地占用稅、契稅、農業稅、牧業稅的征收管理有其特點，與稅務機關征收的其他稅種相比，在征收和管理上有一定差別，不宜完全適用新征管法，因此新征管法規定，耕地占用稅、契稅、農業稅、牧業稅征收管理的具體辦法由國務院另行制定。

　　關稅及海關代征稅收的征收管理，依照法律、行政法規的有關規定執行。

　　新征管法的主要內容和特點

　　此次修改征管法在江澤民同志三個代表重要思想的指導下，認真貫徹了“加強征管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅”的精神，對五個方面作了重大修改：

　　一是增加了加強征管、堵塞漏洞的稅源管理措施；

　　二是進一步明確了稅務機關執法主體的地位，強化了執法手段和措施；

　　三是增加了防范涉稅違法行為的措施，加大了打擊偷逃騙稅的力度；

　　四是大量增加了保護納稅人合法權益和納稅人依法享有權利的內容和條款；

　　五是進一步規范稅收機關的執法行為，明確了對稅務機關和稅務人員違法行為的法律責任。

　　修訂后的新征管法總結了近年來稅收征管的成功經驗，在實踐的基礎上，保留原征管法基本章節，對原征管法的內容進行了90余處修改，并增加了許多條款。原征管法是62條，新征管法共94條。

　　修訂后新征管法與原征管法比較，有如下特點：

　　第一，在保證稅收收入的同時，更加重視稅收與經濟發展和社會進步的關系，進一步發揮稅收的積極作用；

　　第二，在確保稅務機關依法征稅的同時，進一步強調應收盡收、不收過頭稅；

　　第三，在規范稅收執法行為的同時，加大防范和打擊稅收違法行為的力度；

　　第四，在強調納稅人義務和責任的同時，更加注重保護納稅人權益和為納稅人服務；

　　第五，在保證稅務機關行政權力有效行使的同時，更加注重規范和監督稅務機關的執法行為；

　　第六，在保證稅務機關獨立行使職權的同時，重視與有關部門的協作配合、信息共享及協稅責任的落實。

　　總之，新征管法較原征管法在規定上更為明確、具體，在執行上也更具有了操作性，在法律約束力上也更有力度。這對于有效地制裁稅收違法行為，保障稅收征管工作的順利進行具有重要意義。

　　新征管法健全基礎制度，強化了稅源管理

　　1.稅務登記中加強了與工商部門的配合和信息傳遞。規定工商行政管理機關應當將辦理登記注冊、核發營業執照的情況，定期向稅務機關通報。

　　2.提高了銀行在稅源監控中的作用。新征管法規定，從事生產、經營的納稅人應當按照國家有關規定，持稅務登記證件，在銀行或者其他金融機構開立基本存款賬戶和其他存款賬戶，并將其全部賬號向當地稅務機關報告；銀行和其他金融機構應當在辦理生產、經營納稅人的賬戶中登錄稅務登記證件號碼，并在稅務登記證件中登錄從事生產、經營的納稅人的賬戶賬號。

　　這樣，稅務機關就能憑借稅務登記證件號碼掌握大部分納稅人銀行開戶情況，達到控制稅源的目的。通過稅務機關與銀行的雙向監控，為今后稅源管理網絡化、信息資源共享打下基礎。

　　3.增加了扣繳稅款登記制度。新征管法明確扣繳義務人應辦理扣繳稅款登記，具體辦法由國務院另行規定。

　　4.新征管法對稅收征管的信息化提出了要求，按照科技加管理的思想，適應全球信息化潮流，新征管法規定，國家有計劃地用現代化信息技術裝備各級稅務機關，加強稅收征收管理信息系統的現代化建設，建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度。

　　5.提出了逐步推廣使用稅控裝置的規定。規定國家根據稅收征收管理的需要，積極推廣使用稅控裝置，納稅人應當按照規定安裝、使用稅控裝置。不得損毀或者擅自改動稅控裝置。

　　新征管法進一步明確了稅務機關的執法主體地位

　　1.進一步明確了稅務機關內部執法主體的地位

　　近幾年，根據黨中央國務院關于機構改革的精神，稅務機構有了較大變化。1995年適應分稅制財政管理體制和新稅制的需要，稅務機構分設為國家稅務局系統和地方稅務局系統。1997年初，國務院辦公廳轉發了國家稅務總局的《關于深化稅收征管改革的方案》(國辦發［1997］1號)，確立了以“申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的新的稅收征管模式，大力推進“市區集中征收、屬地分類管理，市級一級稽查”的征管格局，促使集征、管、查于一身的全職能基層單位轉變為機構間職權分離的專業化基層單位，大幅度縮減了征收單位數量，城區分局和大部分稅務所由征、管、查全職能單位逐步改革為管理局、稽查局等專業機構。

　　新征管法規定，稅務機關是指各級稅務局、稅務分局、稅務所和按照國務院規定設立并向社會公告的稅務機構。從法律上對改革成果予以肯定，為進一步明確和解決稅務專業機構的執法主體問題提供了法律保證。

　　2.進一步明確稅務機關是稅收征收管理的惟一執法主體

　　明確規定稅務機關是稅收征收管理的主管機關，規定除稅務機關、稅務人員以及經稅務機關依照法律、行政法規委托的單位和人員外，任何單位和個人不得進行稅款征收活動。

　　規定新征管法第37條、第38條、第40條規定的采取稅收保全措施、強制執行措施的權力，不得由法定的稅務機關以外的單位和個人行使。

　　規定其他機關查處的稅款統一由稅務機關入庫。新征管法規定，對審計機關、財政機關依法查出的稅收違法行為，稅務機關應當根據有關機關的決定、意見書，依法將應收的稅款、滯納金按照稅款入庫預算級次繳入國庫，并將結果及時回復有關機關。

　　新征管法完善了稅務機關執法手段

　　(一)在征收環節中，新征管法進一步完善了簡易的強制征收手段。對未按照規定辦理稅務登記的從事生產、經營的納稅人以及臨時從事經營的納稅人，由稅務機關核定其應納稅額，責令繳納；不繳納的，稅務機關可以扣押其價值相當于應納稅款的商品、貨物。扣押后繳納應納稅款的，稅務機關必須立即解除扣押，并歸還所扣押的商品、貨物；扣押后仍不繳納的，經縣以上稅務局(分局)局長批準，依法拍賣或者變賣所扣押的商品、貨物，以拍賣或者變賣所得抵繳稅款。

　　增加了以變賣的方式處理查封、扣押商品與貨物的方法。原征管法只規定了拍賣方式，在實行中存在兩個問題：一是拍賣需要經過特定的機構和程序，一些鮮活物品及零星物品不能及時拍賣；二是我國拍賣機構少，不能滿足拍賣的需求。新征管法在第37條、40條等條款中規定了可以采取變賣或拍賣的方式處理查封、扣押商品、貨物，可以使稅務機關更及時地處理查封、扣押的商品、貨物。

　　對擅自銷毀賬簿或者拒不提供納稅資料和對納稅人申報的計稅依據明顯偏低，又無正當理由的，稅務機關有權核定其應納稅額。

　　進一步明確了因納稅人、扣繳義務人因計算錯誤等失誤未繳或者少繳稅款，稅務機關在3年內除可以追征稅款外，還應加收滯納金。第一次在法律上明確了對偷稅、抗稅、騙稅的，稅務機關可以無限期追征其不繳或少繳的稅款、滯納金或者所騙取的稅款。

　　(二)在發票管理環節，加強了普通發票管理的法律權限。原征管法只明確了增值稅發票的印制管理，而對普通發票管理的具體要求、主管機關的管理權限等均沒有明確要求，造成在打擊發票犯罪過程中，對許多普通發票違法行為執法力度不夠。因此，新征管法規定，稅務機關是發票的主管機關，負責發票印制、領購、開具、取得、保管、繳銷的管理和監督。同時，規定單位、個人在購銷商品、提供或者接受經營服務以及從事其他經營活動中，應當按規定開具、使用、取得發票；加強普通發票管理力度。同時，增加收繳發票和停供發票的處罰措施。新征管法規定，對從事生產、經營的納稅人、扣繳義務人有本法規定的稅收違法行為，拒不接受稅務機關處理的，稅務機關可以收繳其發票或者停止向其發售發票，增強執法剛性。

　　(三)在檢查環節中，對從事生產、經營納稅人以前納稅期的逃避納稅義務行為采取簡化的保全和強制執行措施程序，與原征管法第30條、40條相比簡化了程序，確保了稅收保全或者強制執行措施的順利實施，進一步強化了稅務機關執法手段。明確規定稅務機關在調查稅收違法案件時，經設區的市、自治州以上稅務局(分局)局長批準，可以查詢案件涉嫌人員的儲蓄存款。將查詢儲蓄存款的范圍擴大到納稅人以外的人員。

　　新征管法還規定，稅務機關依法進行稅務檢查時，有權向有關單位和個人調查納稅人、扣繳義務人和其他當事人與納稅或者代扣代繳、代收代繳稅款有關的情況，有關單位和個人有義務向稅務機關如實提供有關資料及證明材料。明確稅務機關有權向有關單位和個人調查，有關單位和個人有義務向稅務機關如實提供有關資料及證明材料。

　　(四)在違章處理環節中，新征管法進一步明確了稅收違法行為先由稅務機關給予行政處罰，涉嫌犯罪的，再移送司法機關追究刑事責任；增加停止辦理出口退稅的處罰措施。對騙取國家出口退稅款的，稅務機關可以在規定的期間內停止為其辦理出口退稅。

　　新征管法規定，違反稅收法律、行政法規的應當給予行政處罰的行為，在五年內未被發現的，不再給予行政處罰。突破了行政處罰法2年的時限，對稅收違法行為起到了震懾作用。

　　在降低滯納金同時，嚴格緩繳稅款的審批，加大清理欠稅的力度

　　(一)嚴格控制緩繳稅款的審批權限。緩繳稅款是稅收征管法的一項基本制度，也是國際上許多國家的通行做法，在實際工作中有些基層稅務機關濫用批準緩繳稅款的權力，造成大量欠稅。因此，新征管法充分考慮到納稅人的實際困難，把緩繳稅款的審批權限規定為省、自治區、直轄市國家稅務局、地方稅務局。應該說提升了審批權限，既符合經濟規律，幫助納稅人在遇到暫時困難時度過難關，同時也體現了嚴格控制欠稅的精神，保證國家稅收不受損失。

　　(二)確定稅款優先原則。我國一直就有稅、貸、貨、利的支付順序，在《破產法(試行)》和《民事訴訟法》有關條款中規定，破產案件的稅款優先于普通破產債權受償。新《刑法》第212條也規定，涉稅刑事審判案件的稅款優先于罰金、沒收財產入庫。但原稅收征管法沒有對此做出明確規定，實際執行中也有很大困難。深圳市地稅局曾作過調查，80%的破產企業的欠稅全部流失。新征管法規定了三個方面的稅收優先權：一是稅收優先于無擔保債權；二是納稅人欠繳的稅款發生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前的，稅收應當先于抵押權、質押權和留置權執行；三是稅收優先于罰款、沒收違法所得，即納稅人欠繳稅款，同時又被行政機關決定處以罰款、沒收違法所得的，稅收優先于罰款、沒收違法所得。

　　(三)擴大了阻止出境對象的范圍。新征管法規定，欠繳稅款單位的法定代表人需要出境的，也應結清稅款、滯納金或者提供擔保。未結清稅款、滯納金，又不提供擔保的，稅務機關可以通知出境管理機關阻止其出境。

　　(四)建立改制納稅人欠稅的清繳制度。納稅人有合并、分立情形的，應當向稅務機關報告，并依法繳清稅款。納稅人合并時未繳清稅款的，應當由合并后的納稅人繼續履行未履行的納稅義務。納稅人分立時未繳清稅款的，分立后的納稅人對未履行的納稅義務應當承擔連帶責任。

　　(五)規定大額欠稅處分財產報告制度。欠繳稅款數額較大的納稅人在處分其不動產或者大額資產之前，應當向稅務機關報告。

　　(六)設立稅務機關行使代位權、撤銷權制度。稅務機關可以對欠繳稅款的納稅人行使代位權、撤銷權，即對納稅人的到期債權等財產權利，稅務機關可以依法向第三者追索以抵繳稅款。

　　(七)擴大對逃避追繳欠稅的處罰。原征管法規定對欠繳稅款，采取轉移或者隱匿財產的手段逃避稅務機關追繳欠稅，導致稅務機關無法追繳，數額在1萬元以上的給予處罰；新征管法規定，妨礙稅務機關追繳欠繳稅款的，不論數額大小，是否無法追繳，都可以給予處罰。

　　新征管法增強了涉稅違法行為的防范措施，加大了打擊偷逃騙稅力度；納稅人的合法權益得到進一步明確和保護；對稅務機關和稅務人員執法制約更嚴格，重點強化執法監督。

　　增強了涉稅違法行為的防范措施，加大了打擊偷逃騙稅力度

　　(一)對納稅人不依法辦理稅務登記的，由稅務機關責令限期改正；逾期不改正的，經稅務機關提請，由工商行政管理機關吊銷其營業執照。

　　取消了違法行為責令限期改正后不受處罰的規定。新征管法對違反稅務管理的一些行為的行政處罰，取消了“責令限期改正后，仍不改正的才能處罰”的規定，改為責令限期改正的同時，可以處以2000元以下的罰款，加大了處罰力度。同時，還相應增加了一些行為的處罰條款，保證了義務與法律責任相對應的原則。

　　對偷稅違法行為的界定更趨科學、嚴密。對納稅人、扣繳義務人編造虛假計稅依據的，由稅務機關責令限期改正，并處5萬元以下罰款。納稅人不進行納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的，由稅務機關追繳其不繳或少繳的稅款、滯納金，并處不繳或少繳稅款50%以上5倍以下的罰款。對以上兩種情形的處罰，解決了實際工作中對這兩類違法行為的查處無法可依的問題。

　　對按稅款倍數處罰的條款作了下限的規定。為了切實保障稅收的強制性，防止一些基層稅務機關對偷漏稅處罰不力，完善稅收處罰制度，新征管法第64至73條對納稅人偷稅、逃避欠稅、騙取出口退稅、抗稅等行為，除有上限規定以外，全部規定了下限，改變了原稅收征管法過寬的自由裁量權、處罰不到位問題，更有利于打擊偷、逃、騙稅等違法行為。

　　對不依法接受檢查的給予處罰。納稅人、扣繳義務人逃避、拒絕或者以其他方式阻撓稅務機關檢查的，由稅務機關責令改正，可以處1萬元以下的罰款；情節嚴重的，處以1萬元以上5萬元以下的罰款。

　　新征管法規定的行政處罰，罰款額在2000元以下的，可以由稅務所決定。一方面稅務所的處罰限額由1000元提高到2000元，擴大其權限；另一方面，擴大了處罰范圍，由對個體工商戶及未辦理營業執照的從事經營的單位擴大到所有納稅人。

　　(二)對扣繳義務人不履行義務明確了法律責任。新征管法第69條規定了扣繳義務人應扣未扣、應收而不收稅款的，由稅務機關向納稅人追繳稅款，對扣繳義務人處以應扣未扣、應收未收稅款50%以上3倍以下的罰款。

　　(三)增加了對有關部門協稅的法律責任。新征管法第73條增加了協稅責任落實的條款，規定對納稅人、扣繳義務人的存款賬戶，或者拒絕執行稅務機關做出凍結存款或者扣繳稅款的決定，或者在接到稅務機關的書面通知后幫助納稅人、扣繳義務人轉移存款，造成稅款流失的，由稅務機關處10萬元以上50萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上10萬元以下的罰款。

　　納稅人的合法權益得到進一步明確和保護

　　充分保護納稅人合法權益，是加強社會主義民主與法制的要求，新征管法進一步明確了納稅人依法享有的權利。規定：納稅人、扣繳義務人有權向稅務機關了解國家稅收法律、行政法規、政策的規定以及與納稅有關的情況；有權要求稅務機關為納稅人、扣繳義務人的情況保密，但法律另有規定的除外；依法享有申請減稅、免稅、退稅的權利；納稅人、扣繳義務人對稅務機關所作出的決定享有陳述權、申辯權，有權申請復議、訴訟、賠償、延期申報、延期繳納稅款；有權控告和檢舉稅務機關、稅務人員的違法違紀行為。同時還規定稅務機關、稅務人員必須秉公執法，尊重和保護納稅人、扣繳義務人的權利，依法接受監督。核定稅款必須按規定程序進行。稅務機關采取稅收保全措施和強制執行措施必須依照法定的權限和程序進行，不得查封、扣押納稅人個人及其扶養的家屬維持生活必需的住房和用品。增加規定納稅人自結算繳納稅款之日起三年內發現的，可以向稅務機關要求退還多繳的稅款并加算銀行同期存款利息。復議申請人按稅務機關決定繳納或解繳稅款或者提供相應的擔保后可以申請行政復議，放寬復議申請的條件，保障納稅人的復議權，等等。

　　對稅務機關和稅務人員執法制約更嚴格，重點強化執法監督

　　根據依法治稅、從嚴治隊的精神，突出了規范稅務機關行政行為的要求。要求稅務機關加強內部監督制約、依法行政、文明執法并依法接受納稅人及社會各界和有關部門的廣泛監督。新征管法規定，各級稅務機關應當建立、健全內部監督管理制度，上級稅務機關應對下級稅務機關的執法活動依法進行監督。稅務機關違反規定擅自改變稅收征管范圍和稅款入庫預算級次的，責令限期改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級或者撤職的行政處分。稅務人員徇私舞弊或者玩忽職守，不征或者少征應征稅款，致使國家稅收遭受重大損失，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

　　稅務人員濫用職權，故意刁難納稅人、扣繳義務人的，調離稅收工作崗位，并依法給予行政處分。

　　稅務人員對控告、檢舉稅收違法違紀行為的納稅人、扣繳義務人以及其他檢舉人進行打擊報復的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　稅務人員違反法律、行政法規的規定，故意高估或者低估農業稅計稅產量，致使多征或者少征稅款，侵犯農民合法權益或者損害國家利益，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

　　全民動員，認真學習、宣傳、貫徹好新征管法

　　稅收征管工作涉及面廣，政策性強，直接關系國家、單位和個人三者利益。因此，貫徹實施新征管法，進一步加強稅收征管，需要征、納雙方的共同努力，需要社會各方面的廣泛支持和配合。各級黨政機關要進一步加強對稅收工作的領導，采取切實有效的措施，支持稅務機關工作，支持稅務人員依法履行職務。各有關部門要進一步加強與稅務部門的配合協作，嚴厲打擊偷、抗稅等稅收違法行為，堵塞稅收漏洞，維護正常的經濟秩序和稅收秩序，保護稅收征管工作的順利進行。各級稅務機關和廣大新聞單位都要加強對新征管法的宣傳，不斷增強全體公民的稅收法制觀念和法制意識，營造依法治稅環境。廣大納稅單位和個人要自覺依照新征管法和有關稅收法規規定，自覺履行納稅義務，同時，充分地行使新征管法賦予的權利，監督稅務機關和稅務人員嚴格執法，維護自身的合法權益。各級稅務機關要采取有效措施，通過多種形式宣傳、落實新征管法，不斷地完善、健全稅收征管制度，努力提高工作效率和執法水平。廣大稅務干部，要學好、用好、用足新征管法，不斷提高自身素質，樹立為納稅人服務思想，為經濟建設服務的思想，做到忠于職守、秉公執法。通過貫徹實施新征管法，切實保障國家稅收法規政策的正確貫徹實施，確保國家財政收入，整頓和規范市場經濟秩序，保證我國經濟建設和各項事業的發展。