本報(bào)記者 吳紅纓

　　7月17日起，重慶連日暴雨。奔赴一線，擔(dān)當(dāng)了重要的救災(zāi)搶險(xiǎn)任務(wù)的，正是被稱為政府的“腳腳爪爪”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

　　而按照重慶市正在悄然鋪開的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，這些基層政府——在延續(xù)這類傳統(tǒng)公共服務(wù)事職能同時(shí)——將面臨全面的轉(zhuǎn)型。

　　7月2日重慶召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作會(huì)，匯集改革進(jìn)展。據(jù)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)反饋的信息，新的執(zhí)法機(jī)構(gòu)已在大部分試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立。重慶的探索被認(rèn)為是中國首次清理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職責(zé)的一場(chǎng)變革。

　　重慶市法制辦主任李殿勛7月13日對(duì)本報(bào)記者表示，重慶將用5-8年時(shí)間，把原來的“全能型、管理型、權(quán)責(zé)混亂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，整體轉(zhuǎn)型為法治型、服務(wù)型政府，并最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。

　　轉(zhuǎn)型

　　李殿勛介紹，重慶考慮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型方案部署分為三個(gè)階段，第一步即上述用5-8年時(shí)間，把管理型政府轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府。

　　第二步，再用5-8年時(shí)間，探索派出管理，設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，作為區(qū)、縣政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)縣各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，原有的政府職能大部分由區(qū)縣政府通過各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下屬單位履行。

　　第三步，徹底實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

　　李殿勛表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基礎(chǔ)是村社自治成熟，現(xiàn)在村民自治仍非常脆弱，走向完善將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。

　　重慶市從2005年就開始部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型。當(dāng)時(shí)的市委書記黃鎮(zhèn)東在重慶市委二屆七次全委會(huì)表示，重慶人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過1000美元，初步進(jìn)入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的階段，加快建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府勢(shì)在必行。

　　這一年，重慶較全國早一步實(shí)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)工作環(huán)境、工作任務(wù)、工作手段也發(fā)生了相應(yīng)變化，而機(jī)構(gòu)臃腫、職能不清、工作方向感不強(qiáng)等問題卻日益凸顯。

　　作為三步戰(zhàn)略的第一步，正式的綱領(lǐng)性文件已于2006年10月出臺(tái)——《重慶市人民政府關(guān)于改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)管強(qiáng)化公共服務(wù)試點(diǎn)工作的決定》(以下稱《決定》)。

　　《決定》于今年1月起正式實(shí)施。據(jù)重慶市法制辦介紹，全市900多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及近10萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，出于慎重，首批確定了100多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行試點(diǎn)。

　　根據(jù)《決定》，重慶這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容由兩大部分組成。一是改革執(zhí)法監(jiān)管，主要是清理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定執(zhí)法職責(zé)，規(guī)范限定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受委托的權(quán)限，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和義務(wù)。在運(yùn)行中，采取的一個(gè)重要形式，就是成立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　重慶市法制辦表示，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法人員總體素質(zhì)還有一個(gè)提升的過程，因此具體給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)限不是太大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使委托的權(quán)力主要限于農(nóng)村公共安全、市場(chǎng)秩序、人口資源環(huán)境領(lǐng)域的一些簡(jiǎn)單輕微案件的執(zhí)法監(jiān)管上。

　　另一個(gè)重要內(nèi)容是強(qiáng)化公共服務(wù)職能，包括九個(gè)方面，即農(nóng)村科技服務(wù)、信息服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、保障服務(wù)、文化服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)和法律援助職能。

　　而過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能不再被列入其中。李殿勛表示，改革有兩個(gè)原則，即不增加機(jī)構(gòu)和人員編制；不搞招商引資，迎來送往�！艾F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這兩項(xiàng)上的花費(fèi)占總支出80%�！崩畹顒捉忉�，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資往往以生態(tài)破壞、資源消耗、惡劣的用工環(huán)境為代價(jià)，得不償失�！�

　　矛盾

　　對(duì)于為何把清理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職責(zé)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的第一步，李殿勛解釋稱，國家法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能規(guī)定比較模糊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前多數(shù)承擔(dān)的是政治責(zé)任，而不是法治責(zé)任。例如，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)與安全管理部門簽有安全生產(chǎn)責(zé)任書，但是有些駐在當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)往往連大門都不讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)很難當(dāng)。

　　作為先行試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，重慶市巴南區(qū)花溪鎮(zhèn)在今年6月成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，共有人員74名，且具有執(zhí)法證書，涉及交通、環(huán)衛(wèi)、計(jì)劃生育、城建、

　　據(jù)該綜合執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)人介紹，執(zhí)法有兩部分內(nèi)容，一方面上級(jí)部門委托，例如受區(qū)藥監(jiān)局委托，對(duì)村里販制假藥者有直接執(zhí)法權(quán)；另一方面是協(xié)助執(zhí)法，例如工商檢查，過去邀請(qǐng)工商所參與，現(xiàn)在這些部門是綜合執(zhí)法大隊(duì)的一部分，運(yùn)作起來就很順暢。

　　但是，在行政運(yùn)行成本在降低的同時(shí)，一些試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也感到服務(wù)成本在加大�；ㄏ�鎮(zhèn)政府表示，他們已開始履行委托職能，但與上級(jí)部門的“財(cái)權(quán)分配”還未涉及，長(zhǎng)期如此，鎮(zhèn)財(cái)政可能難以承受。

　　目前看來，改革的推行仍比較順利。不過鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，隨著改革深入，一些深層次矛盾將慢慢浮出水面。

　　黔江區(qū)財(cái)政局一位官員稱，矛盾如不消化在基層，而往上走，上一級(jí)政府可能吃不消，最后還是要交鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)最熟悉情況，而對(duì)農(nóng)民來說，越往上走，付出的成本越高。

　　不過也有觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)限越小越好，權(quán)限越小越具體，可操作性強(qiáng)，大的事情鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有財(cái)政實(shí)力辦，收權(quán)上去，便于上級(jí)利于統(tǒng)一調(diào)度資源。

　　西南政治大學(xué)副教授唐堯認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的原則應(yīng)是，有限的權(quán)限，更多服務(wù)職能。而要取得良好的效果，必須有配套制度的跟進(jìn)，如增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出比重，如果配套制度未能跟上，就容易出現(xiàn)公共管理的真空。

　　唐堯認(rèn)為，重慶鄉(xiāng)鎮(zhèn)的第一步轉(zhuǎn)型，將會(huì)很艱難，現(xiàn)存的鄉(xiāng)村公共管理體系和公共服務(wù)體系存在著機(jī)構(gòu)林立、條塊分割的弊病，所以，所謂綜合執(zhí)法，仍然治標(biāo)不治本。他建議，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜改實(shí)驗(yàn)區(qū)背景下，重慶應(yīng)該邁出更大的步伐。

　　李殿勛也表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的成功轉(zhuǎn)型，需要區(qū)縣政府和村組兩頭的體制對(duì)接。區(qū)縣政府要改變對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)考核、監(jiān)督檢查模式，村組也要加強(qiáng)自治管理，否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中間環(huán)節(jié)將首尾不能相顧，改革也必然難以取得成效。