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　　直言主管部門對改革有“誤讀” 17名專家聯名上遞土改報告

　　導語：建議報告指出，目前通過下達規劃、計劃指標決定土地用途的管理制度，是導致土地財政、房價高漲等一系列土地問題的根本原因之一，而土地改革的惟一出路，是切實落實《決定》中提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”的改革精神。

　　經濟觀察報 記者 降蘊彰 一份由17名土改專家聯合撰寫的土地改革建議報告，上周已提交至中央全面深化改革領導小組。

　　這份名為《關于全面落實中共十八屆三中全會精神 切實推進土地資源配置市場化改革的建議》的報告(下稱“建議報告”)長達1.3萬字，分別涉及“經濟體制改革‘總綱’與有關部委領導的誤讀”、“對土地用途‘規劃決定論’的檢討”、“土地制度改革要切實落實‘總綱’精神”、“土地改革制度的順序”，以及“統一認識加快修法立法、保證土地制度改革依法有序推進”等五個部分。

　　建議報告認為，對十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中提出的土地改革總方向和總目標，目前土地相關主管部門存在“誤讀”，導致集體土地市場化改革面臨障礙。

　　上述建議報告還指出，目前通過下達規劃、計劃指標決定土地用途的管理制度，是導致土地財政、房價高漲等一系列土地問題的根本原因之一，而土地改革的惟一出路，是切實落實《決定》中提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”的改革精神。

　　對倍受關注的“小產權房”、農村宅基地、農地征補等問題，建議報告也通過調研數據、分析闡述等提出了具體解決辦法和改革建議。比如，針對相關部門的集體建設用地改革試點，建議報告認為，類似試點改革已近20年，遍及22個省區，但仍是在按計劃經濟的思維搞土地改革。另外，針對《土地管理法》遲遲不能完成修訂，建議報告認為存在修法進度過慢和消極守法的態度，致使該法“醞釀了四五年還沒改一個字”。

　　經濟觀察報獲悉，17名聯合上書土地改革建議的專家包括清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明、復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心副主任陳釗、中國人民大學教授陶然、原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源等。

　　一位參與建議報告起草的土改專家告訴經濟觀察報，出于多種考慮，國內一些權威專家最終并未參與聯名上報。其中，北京大學國家發展研究院院長周其仁認同建議報告中的改革觀點，但并沒有在報告上簽名，周其仁主張通過公開的辯論，引起有關方面的重視。

　　土改精神“誤讀”？

　　去年11月中央頒布《決定》之后，土地改革究竟是重復計劃經濟的老路，還是要轉變為“市場起決定性作用”，一直是業內爭議的焦點。由于政策制定掌握在相關主管部門手中，時至今日，國土部已經出臺和正在制定的相關土地制度改革制度，都是強調土地改革要由政府來主導，要按照土地規劃和用途管制的套路來走。

　　國土部之外，農業部也是土地改革的主要部門之一。兩者口徑相同，均強調土地改革不能由市場起決定性作用，推進農村土地制度改革必須先搞試點。

　　中央農村工作領導小組辦公室(下稱“中農辦”)是國土部、農業部之上的農地改革決策部門。針對國土部、農業部一些官員與主張土地市場化改革的專家之間的爭論，中農辦主任陳錫文曾公開表示，主張土地改革由市場起決定作用，是土改專家們對《決定》的誤讀、誤判。

　　《決定》頒布初始，其中相關農地改革的內容曾引起廣泛熱議，一些土改專家、地方國土部門、農業部門的官員認為，《決定》中明確提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”、“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”、“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”等，都是土地改革的亮點所在，是農地改革的巨大進步。

　　陳錫文認為，各地沒有弄明白中央在《決定》中對土地改革的要求和部署，盲目跟進農地改革。他解釋稱，只有過去的鄉鎮企業用地才可能有條件入市、享受與國有土地同權同價；農民對宅基地只有使用權，不能作為財產權抵押、擔保、轉讓；土地制度改革必須“得按照現存的法律法規和政策規定來，否則就是違法”。

　　上述17名專家聯名撰寫的建議報告，對陳錫文和國土部、農業部等方面的說法均有回應。建議報告明確指出，在全國16.5萬平方公里的農村集體建設用地中，農民宅基地占比高達70%，鄉鎮企業用地只占10%，如果入市的農地僅限鄉鎮企業用地，而且還必須符合國土部的土地規劃和用途管制，就無法建立城鄉統一的建設用地市場，并實現《決定》中設定的土地改革目標。

　　建議報告提到，由于政府長期強制壟斷征地，給農民補償又偏低，各地的沖突和社會矛盾加劇。目前全國無土地、無工作、無社保的農民已有數千萬，地方政府每年發生的違法占地也高達10萬起。再加上全國農村有大量的“空心村”，有大量的閑置宅基地，城市建設占地也是嚴重浪費，說明現存土地制度已經嚴重滯后，亟待改革。

　　對于國土部運用下達規劃指標、計劃指標限制各省土地利用的制度，陳錫文認為，只要改變編制規劃、計劃的方法，就可以節約農地，減少各種沖突和矛盾。對此，建議報告提出，現在城市發展以及產業布局有許多不確定性，國土部用規劃指標、計劃指標控制占地的做法屬于計劃經濟的思維，農地改革應該走市場起決定性作用的路子。

　　鄭振源分析稱，國土部等方面之所以堅持用規劃、計劃指標管制土地，一方面是擔心一旦允許集體土地入市、農民自主開發，農民就會紛紛賣地建房，政府會控制不住，另一方面源于部門利益作祟，擔心部門權責受限。

　　鄭振源告訴經濟觀察報，現在面對各省普遍存在的違法違規占地，國土部在全國派駐了9個正局級的國家土地督察局，利用衛星遙感監測等技術手段進行執法檢查。不包括衛星遙感監測的費用，現在這9個督察局每年的辦公經費是2億元，“管理成本很大，但效率并不高”。

　　鄭振源、陶然等專家認為，集體土地入市之后，政府并不是放手不管，而是要將主要職責轉化為培育和建立開放競爭、統一有序的土地市場，并監管市場，維持市場秩序，彌補市場做不了、做不好的事。

　　他們表示，國土部門在轉變職能、簡化審批手續的同時，如果能將大量的城市工業存量用地、農村的閑置建設用地都充分利用起來，這樣就完全可以在不占用耕地甚至使耕地增加的情況下，完成工業化、城市化進程。

　　耕地紅線存廢？

　　在強調政府主導土地改革的同時，陳錫文等官員多次強調，土地制度改革必須遵從18億畝耕地紅線不能破的原則和底線，否則就會影響到糧食安全問題，建議報告對此也提出質疑。

　　上述建議報告的觀點是，糧食總產量主要取決于耕地面積、糧食單產兩個因素。如果單產提高，即使耕地面積不變甚至下降，糧食產量也會提高。反過來說，即便在2020年保住了18億畝耕地，若是單產沒提高，或者農民缺乏種糧積極性，農村繼續存在大量農田荒蕪，也未必能保障得住糧食安全。所以，報告建議有關農業、土地決策部門，應重點在提高育種技術、提高農民種糧積極性等方面作文章，而不是一味強調保護耕地紅線。

　　國家發改委一位不愿署名的專家告訴經濟觀察報，中國提高糧食單產還有極大潛力，現在中國糧食單產只是美國、英國等發達國家在上世紀七八十年代的水平；此外，中國農村現在還有占耕地70%的中低產田可以改良，有約5-10%的拋荒田可以恢復耕種，只要國家政策到位，完全可以通過提高單產來化解建設和農業爭地的矛盾，解決糧食安全問題。

　　18億畝耕地紅線到底能不能碰，是近年來業內一直爭議的話題。2013年5月的“中國金融四十人論壇”上，清華大學經濟管理學院副院長白重恩、國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧、國家發改委規劃司司長徐林等十幾位專家聯合發布題為《土地制度改革與新型城鎮化》的調研報告，就提出面對新一輪城鎮化建設，相關決策部門應改變嚴守耕地紅線的思路。

　　對于如何確保糧食安全問題，白重恩、魏加寧等人除強調提高糧食單產外，還建議通過全國范圍內土地占補平衡的辦法，讓偏遠地區農村的集體建設用地指標與城市周邊農地進行增減掛鉤，以此來實現農用耕地面積不降或下降不大的目標，確切地說，就是決策部門應該以糧食的產量作為紅線，而不是一味強調保護18億畝耕地紅線。

　　由于徐林是國家發改委官員、魏加寧師從著名經學家吳敬璉，還做過4年吳敬璉的助手，《土地制度改革與新型城鎮化》報告發布后，曾在國內外引起強烈反響。

　　改革該不該試點？

　　在下一步農地流轉過程中，陳錫文等官員的觀點是，必須先修訂《憲法》、《土地管理法》等法律法規，同時國土部、農業部等方面也積極推動試點改革，在土地法律法規完備、土地流轉試點取得成功經驗之后，才能根據相關政策規定，允許集體建設用地入市。

　　對于決策部門的土地改革步驟，建議報告認為，早在2008年十七屆三中全會中央就提出，要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，國土部醞釀修訂《土地管理法》已經過去5年多，到現在為止，兩方面的工作還是沒有任何進展，背后原因之一還是為了維護部門利益，同時地方政府也不愿意放棄對土地財政的依賴。

　　曾多次參與《土地管理法》修改討論的中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田表示，“在修法的多輪討論中，各方都有自己的立場和觀點，討論起來沒完沒了”，對《土地管理法》的修改也被迫一拖再拖。

　　今年國土部方面正在著手組織農村集體經營性建設用地、農村宅基地改革試點，鄭振源告訴經濟觀察報，早在1999年至2002年期間，國土部就在安徽蕪湖、江蘇蘇州、浙江湖州、廣東順德等地開展了農村集體建設用地流轉試點，包括宅基地試點在內，現在全國20多個省區都有近20年的實踐經驗。

　　他說，在廣東、安徽等五六個省份20多個市縣，已經有集體建設用地流轉的地方性法規出臺，各地做法不一，利弊盡顯，相關部門只要深入實際，就可以成功總結出一套集體土地入市的法律體系，現在相關部門還要繼續搞試點，實際上是在拖延農地改革步伐。

　　鄭振源表示，包括集體建設用地流轉試點在內，去年以來相關部門推出的土地改革制度，實際上都是在走回頭路。

　　上述建議報告明確提出，現在農地改革的問題不在于要不要試點，而是要拋棄計劃經濟的思維定式，要用市場經濟的觀點、按《決定》提出的改革宗旨來分析、解決農地改革中的一系列問題，這樣可以得到一套符合改革目標的、可行的土地制度改革方案。否則，報告認為“再做100個試點也沒有用”。

　　經濟觀察報還了解到，建議報告對小產權房轉正、農地征用補償偏低、農民宅基地權益侵權、財稅制度配套改革等問題，也提出了一系列改革建議。另外，為了盡快推動土地改革的修法、立法工作，17名土改專家在上書中央全面深化改革領導小組的同時，還將建議報告提交至國務院法制、國土部等多個部門。