地方官員稱債務還款壓力巨大 打算變賣固定資產
清債進行時
2013年是地方政府性債務還款又一高峰年。銀監會數據顯示，截至2013年6月末，地方融資平臺貸款余額9.7萬億元，而需要在2013年償還的平臺貸款達1.85萬億元。受訪地方政府官員表示還款壓力巨大，有地方政府打算變賣部分固定資產籌措資金
債務審計，有利于搞清政府債務的規模、結構的真實情況，在此基礎上應該進一步研究和完善政府現有融資模式，防控和化解財政運行中的矛盾和風險
2013年是地方政府性債務還款又一高峰年。來自銀監會的數據顯示，截至2013年6月末，地方融資平臺貸款余額9.7萬億元，而需要在2013年償還的平臺貸款達到1.85萬億元。
受訪的地方政府官員向《財經》記者表示還款壓力巨大，在中辦、國辦下發了清理樓堂館所建設通知之后，有的地方政府開始打算變賣部分固定資產籌措資金。
據悉，對于規模龐大的地方債，決策層傾向于分兩步處理。對于既有的欠債進行清理和分類處置；對于未來新增債務要實行嚴控，不再開新的閘門。
國務院參事夏斌認為，除去大部分可以償還的債務，對于已經確定不能償還的債務，要區分有效率和無效率的資產，并根據不同情況采取地方政府發債、資產證券化，或者出售債務企業股權、銀行沖銷壞賬、銀行債轉股、成立資產管理公司、中央財政部分買單、出售地方政府所持其他優質股權和房產等辦法償債。
對于潛在的壞賬，瑞銀首席中國經濟學家汪濤認為，有兩種方式可供參考。一是政府發行更多的長期國債，把這些債務置換出來；二是對部分壞賬實施重組，由于重組肯定會有損失產生，對整個金融體系來說，銀行可能要剝離或者核銷更多的壞賬。
財政部部長樓繼偉認為，防范和化解地方債風險，首先要規范發債，發行地方債只能用于建設性支出，不能用于吃飯，即經常性開支。
其次，對地方舉借債務實行分類管理。公益性事業建設債務應以政府為主體，以后用公共財政收入來償還；收益性項目債務加強管理，用取得的收益來還債。
此外，要將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成以地方政府債券為主體的、規范的地方政府舉債融資機制，嚴格控制地方政府新增債務。
化解存量債務
根據上一輪地方債務審計結果，2011年、2012年、2013年是地方政府債務償債高峰，到期償付的債務總額分別為26246.49億元、18402.48億元、12194.94億元。其中，2011年償付了當年的大部分債務——21533億元，約占債務總額的82%。
2011年中央政府出臺了一些債務控制措施，例如清理地方融資平臺、規范地方融資方式等，當年地方債務增量極小。但到了2012年形勢出現反轉，在“保增長“目標下，地方政府新增債務再度擴張。
據銀監會數據，截至2012年底，地方融資平臺貸款余額9.3萬億元。半年后，新增貸款規模又增加了4000億元，余額達到9.7萬億元。其中，需要在2013年償還的貸款達1.85萬億元。
內蒙古自治區一位官員介紹說，這兩年每年都要償還大量的債務，不過由于當地還有土地可以出讓，用土地出讓收入可以償還一部分舊債。
地方債務償還高度依賴土地出讓收入，這在東部發達地區表現得尤為突出，在上一輪地方債審計中亦有明顯體現。地方政府負有償還責任的債務6.7萬億元中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為2.547萬億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。
“作為一級政府，如果說哪一年不修路是肯定不行的，但上報項目后就要在籌錢上犯難，是自籌資金、利用社會資金還是向上申請款項，特別費腦筋�！鄙鲜龉賳T介紹說，按照要求，每年當地政府都要向市里上報基建和工程項目。
浙江省財政廳一位官員對《財經》記者表示，該省2011年和2012年地方債務增長較快，與2008年底推出的4萬億投資計劃有很大關系。
該投資計劃推出后，中央出了一部分資金，其他都要求地方配套，而且層層下壓�；鶎诱呢斦杖牖径际浅燥堌斦裆度攵加幸欢▔毫�，因此沒有足夠的錢進行配套搞建設，如果進行項目建設，地方勢必勒緊褲腰帶各處借錢。
另外，“十一五”期間民生社會事業發展太快，比如連續多年提高養老保險金的待遇，而出資基本都是地方政府負責。
此外，對于地方政府來說，目前舉債的成本非常低，也導致地方債務叢生。
這位官員呼吁，由于公益類基礎設施建設和民生支出方面形成了較多債務，當地希望中央能幫助地方化解一部分債務。
地方“缺血”
地方政府債務高企，既與部分地方政府過度舉債有關，也與央地財稅關系不合理有關。
財政部部長樓繼偉曾在由博源基金會、清華大學共同舉辦的“中國財政體制改革研討會”上，透露了目前的財力分配情況。
樓繼偉說，第一，中央集中了全國財政收入的53%左右，但是中央財政支出只占全國的20%，而且這個20%是中央財政有赤字情況之下實現的。第二，這里沒有完全計算政府行政性收費和相應支出，如果計算的話，地方財政支出恐怕不只占85%。
“這是中國的一個特點，和任何大國都不一樣，地方財政支出占絕大多數，而中央的財政支出只占全國財政支出的百分之十幾。”樓繼偉說。
1994年分稅制改革后，地方政府事權膨脹，例如原來責任模糊的市政基礎設施建設的重擔明確由地方政府負責。同時，中央宏觀調控通常采取地方提供配套資金的辦法，這在2008年實施的4萬億投資計劃中表現得尤為突出。根據測算，2009年地方政府的配套資金要求達6000億元。
再加上近些年，地方政府的民生領域支出加大，地方政府財力漸趨捉襟見肘。
為緩解財政資金壓力，地方政府嘗試了諸如BT、BOT、ABS(資產支持證券化)等新型項目融資方式，一定程度上減輕了市政基礎設施建設上的資金壓力。但在此過程中，地方融資平臺得到快速擴張。
根據中國央行6月1日晚間公布的《2010中國區域金融運行報告》顯示，截至2010年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年末增長了25%以上。
2008年以前，國家開發銀行是地方融資平臺的貸款人，2008年后商業銀行的進入，放大了融資平臺的融資功能。多數平臺償債能力弱，但是融資規模仍然很大，再加上融資平臺管理不規范，如虛假出資、地方政府和部門違規注資、抽走資本等，使得化解地方債務之時，不僅要拓寬地方政府融資渠道，更要嚴格規范。
堵后門，開前門
國家發改委經濟研究所財政金融研究室副主任許生對《財經》記者表示，調整中央和地方的財政體制只是將一般預算收入進行重新分配，而地方建設基本不依靠一般預算收入，所以此舉并非根本之策。
許生認為，問題的解決出路還是開前門和堵后門，即建立規范的市政債券替代目前以城投債為主的方式。
近幾年中央每年都為地方代發3000多億元的債券，下一步可以進一步增加規模，更重要的是對一些具備條件的省市，可以由其自主發債，不再由中央代發。根據許生的調研，部分城市如上海等正在做這方面的工作。
國家開發銀行研究院副院長黃劍輝亦建議，應盡快完善地方政府債券發行制度，允許地方政府合理舉債，加大財政部代發地方政府債的力度。一些必須由財政投資建設的項目，可由財政部代地方政府發行債券。
對于放開地方債是否會導致地方濫發債務，許生認為不用太擔心。地方發債要到財政部備案，財政部總體設立一定的限額。對地方政府也要進行信用評級。
國務院發展研究中心研究員倪紅日對《財經》記者表示，允許地方政府通過自主發行政府債券，為城鎮化進程中的基礎設施建設融資，是不可回避的選擇。目前，允許地方政府自主發債的主要難點是如何對其發債規模進行約束，即如何通過中央政府和公眾監督來控制發債規模和提高使用效率。遺憾的是，這次《預算法》的修正草案中，并未突破原有的法律規定，仍不允許地方財政預算列赤字和自主發行債券。
倪紅日建議，在推進策略上采取更穩妥的辦法，最開始可以將地方債的門開小一點，將門檻設定得高一些，發債首先要經過當地大人部門審議，還要上報中央批準，面向金融市場還需公開當地政府的負債情況。將地方債放開一些，總比現在這樣本不允許發債，但債務遍地開花更易于管理，不能“又讓馬兒跑，又不給吃草，最后馬兒只有亂跑”。
倪紅日還建議加快房產稅稅制改革，這對開辟城鎮基礎設施建設的資金渠道具有重要意義。這部分稅收并不一定直接用于項目建設，尤其是規模較大的建設項目，但由于它收入的穩定性和可持續性，可以主要用于建設設施的維護和歸還基礎設施投資債務本息。據她了解，目前很多地方政府都在積極研究個人住房房產稅，并做了相應準備。
財政部財科所研究員趙全厚認為，首先要明確債權也是財權，既然是財權就要統一到財政部門，從而避免各部門都在借錢、而財政部全然不知的情況發生。
其次，上級政府要對下級政府的借債行為進行管理。地方政府缺乏內控機制，就需建立上控機制，由上級政府進行管理。
再次，還要改變政績觀，減少地方政府融資的剛性沖動。
江蘇省財政廳官員表示，應該改革地方黨政的考核機制，不能唯GDP增長，應該把債務指標也進行考核。比如上任政府留下100億元債務，在下任官員離開的時候，聯系GDP增長增加到120億元債務是允許的，但若激增到200億元就說明這任領導不負責任。
在接受《財經》記者采訪時，全國人大財經委副主任委員尹中卿表示，審計署的債務審計，有利于搞清政府債務的規模、結構的真實情況，在此基礎上應該進一步研究和完善政府現有融資模式，防控和化解財政運行中的矛盾和風險。
尹中卿說，一要研究制定政府債務管理法規，盡快出臺政府債務風險預警辦法，建立和健全政府舉債融資制度、政府債券發行制度、債務管理制度，以及官員考核、懲戒機制，完善地方政府融資制度。
二要完善地方政府融資平臺。針對目前地方政府融資平臺定位過寬、數量過多以及資金分散的狀況，加大對地方政府融資平臺的清理和規范力度。以資產重組為手段，做大做強做實地方政府融資平臺。規范法人結構，完善投融資平臺治理結構，充實投融資平臺資本金，積極推進融資平臺“實體化”。
三要規范地方政府融資行為。應采取有堵有疏、疏堵結合的辦法，“開前門、關后門、修圍墻”，為地方政府尋找到合法的融資渠道。規范政府收入途徑，防范地方政府通過收過頭稅、增加收費項目等方式彌補財政收入下降的行為。通過發行特別國債、成立地方資產管理公司等措施，對地方融資平臺進行分類清理，隔離不良資產，把地方負債逐漸消化掉。
四要加強地方政府性債務管理。進一步規范地方政府機關、事業單位及融資平臺公司融資行為，加強高風險地區債務監管并督促其研究制定化解措施，逐步將地方政府債務分類納入預算管理，嚴格控制地方政府新增債務。建立地方政府融資平臺的信息披露制度，及時將融資平臺的資金狀況、負債水平以及項目效益等公之于眾，接受地方人大以及社會的監督，避免投資風險向金融風險和財政風險轉化。
此前，財政部與亞行、亞太財經與發展中心(AFDC)在北京聯合召開了亞行技援“中國財政改革與發展”項目總結研討會，與會人士認為，從長期來看，還應該設立獨立的、非營利性的、單一目的的信用評級機構，并提供必要的資金及政策支持。設立在中央有關部門監管下的專門機構，監管地方政府的舉債行為；建立和完善保障地方政府財政收入的法律和制度框架。
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