地方債大摸底：四級政府負債超過14萬億元
2013年《財經》雜志第30期封面
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摸底、清償、問責、析因、求治，多策并舉，長短期兼顧，方能走出地方債務怪圈
地方政府舉債大多投入市政建設、交通運輸建設、教科文衛、保障性住房等領域，這些公益性項目一大共同特點是往往不產生現金流，也沒有短期收益
中國各省、市、縣、鄉(鎮)四級地方政府的債務規模究竟有多大，風險有多大？這一牽動人心的疑問，將在2013年10月下旬揭曉答案�！敦斀洝酚浾攉@悉，國家審計署已將核定后的地方政府債務情況向國務院專門匯報。
自2013年8月1日開始，這場聲勢浩大的政府性債務審計工作，即在全國各地統一展開。經過兩個月的努力，各地政府性債務審計報告在9月底陸續上報國家審計署。
《財經》記者獲悉，全國各省、市、縣、鄉(鎮)四級政府負債超過14萬億元，和上一輪審計相比，新增債務規模增幅較大。同時由于統計口徑分歧，一些地方政府隱性擔保債務或許不會被納入。
在10月21日晚接受媒體采訪時，國家審計署審計長劉家義表示，要從三個方面來判斷政府債務：一是債務用到哪些領域；二是看債務使用以后所形成的是優質資產還是不良資產；三是要看債務償還能力，是不是每年能夠還本付息。
“總體安全可控”，這是官方一直以來的表態。
審計長劉家義21日表示，“根據我們之前審計的情況來判斷，我們是有能力解決這些債務的。”
不過業內人士預計，在審計署摸清底數之后，中央有望出臺分類處理的解決方案。同時，個別地區大規模舉債引發的區域性風險可能將被揭發出來。
債務大摸底
“這次審計的核心、關鍵、重點是摸清底數。摸清底數，就是要把中央、省、市、縣、鄉五級政府債務的底數摸清楚�！痹�2013年7月27日全國政府性債務審計培訓班上，審計長劉家義如是說。
這是一次培訓會，更是一場動員會。三天后，全國范圍內的政府性債務審計工作啟動。
內蒙古自治區一位基層政府官員透露，前來審計的上級審計部門工作人員在當地租下賓館，當地的財政、發改委等相關政府部門工作人員加班加點忙了幾個星期。
對于主政一方的地方官員來說，這次審計令他們十分糾結。一方面他們預料這次審計之后，中央會出手解決地方政府部分債務，所以有多報債務總額的想法，但另一方面，又怕因為舉債過多被問責。
“最后基本上是實話實說，對債務不隱瞞、也不虛報�！鄙鲜龉賳T透露，2000年內蒙古自治區地方債務只有170多億元，2012年底增長到近3500億元，增長速度非�？臁�
由于有了2011年全國地方政府性債務審計的經驗，審計部門這次可謂駕輕就熟。不過在看到地方政府上報的數據時，審計署仍發現不少數據與審計人員所要求的口徑對不上，很多賬目需要修補和校正。
按照此次審計工作方案，地方債務可分為政府負有償債責任、擔保責任和救助責任三類，并與2011年審計情況進行同口徑對比。
此次審計還包括三類債務口徑范圍之外通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。
多位知情人士看來，新的舉債主體、舉債方式更為復雜、隱蔽，由此形成的債務是否納入地方政府性債務范圍也成為爭論焦點。
根據審計署系統下發的審計通知解釋，“新的舉債主體”主要指的是國有獨資或控股企業(不含地方政府融資平臺公司)、自收自支事業單位等主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購(BT)、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的、用于公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。
以回購為例，主要是指BT(建設—移交)模式的建設項目，由項目公司自行籌資建設，項目驗收合格后移交給業主，業主向項目公司支付項目總投資加上合理回報進行回購。BT是政府實施基礎設施建設常采用的一種新型融資模式，它解決了項目建設資金不足問題。
2012年審計署審計時，發現了多種隱蔽的融資模式在地方盛行。一些地方通過信托、BT和違規集資等方式變相融資現象突出。和傳統的間接融資相比，BT融資成本較高，年利率最高達20%，且不在政府性債務統計范圍之內，不易監管，存在風險隱患。
不可否認的是，這類通過新舉債主體形成的債務有相當一部分，是為了投資建設公益性項目，例如交通運輸、市政建設、文體廣場、保障性住房等，新的舉債主體雖然并非嚴格意義上的地方投融資平臺，但是也起到了不可缺少的作用。
在財政部財科所金融研究室主任趙全厚看來，地方政府性債務具體是指什么，中央至今也沒有拿出一個獲得各部門認可的權威解釋。不僅如此，連地方融資平臺的概念也沒有形成共識。
趙全厚在調研時發現，有一家地方國有鋼鐵公司，當地政府將它作為融資平臺運作項目，這樣偶爾為之的公司算不算融資平臺公司，尚存爭議。據悉，地方上很多國有企業都做過類似的事情，因而在債務性質上不好界定，更不便于債務管理。
在實際運行中，作為地方政府融資“殼”的地方融資平臺也可以隨時更換。如果有的平臺公司進了銀行的“黑名單”，政府能立即新建一家。在趙全厚的接觸當中，某地級市擁有十幾個平臺公司，當地有一個口號是，“東方不亮西方亮，黑了南方有北方”。
審計人員在此次審計過程中對地方政府出面擔保所產生的債務，如果沒有依據就不列入債務。因而，上述地方國有企業舉債用于政府公共項目支出等的此類債務，并不計入地方債務口徑。
統計口徑大小對地方政府性債務規模影響巨大。知情人士透露，截至2013年6月末的地方債總額，不會達到部分機構預測的20萬億元之巨。
新債從何而來
按照現行《預算法》規定，地方政府實行預算收支平衡，不允許地方政府財政預算列支赤字，更無舉債權。但是地方政府融資需求卻又現實存在，因而，成立融資平臺(2009年后尤為集中)，實現曲線舉債，政府性債務由此形成并擴大。
目前地方債主要由以下幾部分構成：一是銀行貸款。銀監會官員曾透露，截至2013年6月末，銀行對地方融資平臺貸款余額9.7萬億元；二是財政部代發的地方政府債券。公開數據顯示，截至2013年6月，財政部共發行地方政府債券8922億元；三是發行城投債，預計余額1.4萬億元；四是信托資金，宏源證券固定收益部人士認為，這一資金總額有2.2萬億元之巨；此外還有其他創新型融資方式(如BT、BOT等)形成的債務。
在眾多預測者中，渣打銀行[微博]研究團隊對地方政府性債務規模估值較高，預測可能達到21.9萬億元至24.4萬億元人民幣，占GDP的38%至42%。瑞銀證券研究團隊預測地方政府債務規模為16.5萬億元。財政部財科所研究員趙全厚估計，全國各省、市、縣、鄉(鎮)四級政府負債將在14萬億－18萬億元之間。
如此龐大的新增債務從何而來？
北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥參與了許多地方政府項目的運作，他告訴《財經》記者，在4萬億經濟刺激計劃出臺后，2009年－2010年國內銀行放貸非常兇猛。有些項目名字被寫錯了都能貸出款，當時的混亂程度可想而知。
金永祥看到，一些原本要推進市場化融資的項目，經濟刺激計劃宣布之后，市場融資便停了下來。各級領導“跑部錢進”，沒有成本的資金流向地方政府主導的投資項目。在各家銀行競相放貸的情況下，一個原本需要100億元的地鐵項目，很可能會拿到300億元貸款資金。
這一輪狂飆突進，直接造成了地方政府性債務的快速膨脹。兩年后的審計結果顯示，截至2010年底，省、市、縣三級地方政府性債務余額達到l0.7萬億元，其中2009年新增債務規模較大。
多位受訪的業內人士認為，因隱形債務難以統計等原因，三級地方政府性債務的實際規模要遠遠大于10.7萬億元。