地方債大摸底：四級政府負債超過14萬億元
2013年《財經》雜志第30期封面
2011年，銀監會等對地方融資平臺實施了清理整頓，當年地方政府性債務沒有增加。但好景不長，2012年，中央經濟工作重心轉變為“穩增長”，國內貨幣政策重新向寬松方向調整，地方政府開始了新一輪加杠桿化過程。
和上一輪債務構成不同的是，2012年后地方融資平臺從銀行貸款的規模和比例在下降，更多依賴債券、信托產品、票據、私募基金等方式。
“2012年因影子銀行擴張，地方債務又漲了一塊，而且漲得比較大。銀行表內控制的比較嚴，銀行對地方政府形成的貸款非常有限。而其他方面如信托、票據、委托、企業債等，出去了不少資金。”瑞銀首席中國經濟學家汪濤告訴《財經》記者。
在具體操作上，地方政府融資平臺可以通過信托公司設立的信托計劃、銀行表外的理財產品購買該信托計劃的受益權；銀行還可以通過信托公司這一通道，向融資平臺發放信托貸款，或者用“委托貸款”的方式向地方融資平臺不斷地輸送資金。這幾種方式在銀監會嚴控平臺貸款之后大行其道，銀行、信托公司、融資平臺及其背后的地方政府利益高度一致，形成了一條有別以往的舉債鏈條。
“2012年上半年各家信托公司的地方政府項目非常多，大約70%以上都是投融資平臺的項目，下半年也沒少做。”中糧信托公司一位不愿透露姓名的人士向《財經》記者介紹說。
在業內人士看來，信托公司投資的項目，除了地產項目外，就屬地方融資平臺能支付高利息。
從總體評估來看，地方融資平臺除了有土地抵押外，還有財政承諾、人大的決議作為隱性擔保，所以信托公司并不擔心地方融資平臺違約。
一般而言，城投債發行期限為5年－7年，而信托發行期限為2年－3年，有的則是1年。“如果你發過債，我再給你貸這筆款，而且我貸款的償還期比較短，所以我不擔心。”上述人士介紹。
和上一輪地方債形成方式不同的是，近兩年地方新增債務的擴張主要來自表外融資。和表內融資相比，后者更不易監管。
同時，由于融資平臺出現“下沉”現象——縣、鄉融資平臺數量較大，其盈利、償債能力更差，這些債務擴張隱藏的風險更高。
被忽視的鄉鎮債務
2013年全國地方債審計工作新增了鄉鎮政府。按其在地方政府債務中的比重約為5%－6%測算，鄉鎮債務約為8000億元。
據悉，這次鄉鎮債務審計以2005年12月31日為界限，分為歷史債務和新發生鄉鎮債務兩類。其中新發生鄉鎮債務指發生在2005年12月31日以后，仍有余額的鄉鎮政府性債務。
目前全國擁有建制鄉鎮3萬多個，而負責鄉鎮債務審計的各縣(市、區)審計局大多業務人員人手緊張，為此，審計署決定鄉鎮債務審計只填報單獨的報表，可以不單獨下發審計通知書和出具審計報告。但對發現的突出問題，特別是債務違規使用等問題，要專題報告和反映。
8月20日前后，各地陸續完成了對鄉鎮政府性債務的審計工作。綜合多方信息來看，各鄉鎮債務時間跨度大，舉債原因復雜，且規模差異較大。其中東部地區債務規模高于中西部地區，經濟發達鄉鎮高于欠發達鄉鎮。尤其需要注意的是，過去鄉鎮政府直接舉債正轉變為融資平臺的政府性債務，由于其償債能力更弱，其債務風險更需警惕。
由于此前從未在全國范圍內進行鄉鎮債務審計，因而鄉鎮債務總規模目前并沒有確切的統計。但從各地審計部門零星進行的專項債務審計中，可以管窺一二。
彌陀鎮是安徽省安慶市太湖縣的一個普通山區邊貿集鎮，目前下轄10個行政村1個居委會，人口3.9萬人。太湖縣審計局出具的一份審計報告顯示，截至2011年底，該鎮債務余額1058.78萬元(賬內債務640.41萬元，賬外債務418.87萬元)，債務額比2007年下降了621.57萬元。
浙江省是全國為數不多的實施了全省鄉鎮債務審計的省份。該省審計廳對全省鄉鎮(含街道)審計后發現，至2011年末，全省負有三類債務的鄉鎮共612個，債務余額399.79億元，平均每個鄉鎮負債6532.5萬元。在這些債務中，以鄉鎮政府負有直接償還責任的為主，債務余額為349.98億元，占87.54%；擔保債務余額為6.46億元，占1.62%；其他債務余額為43.35億元，占10.84%。
審計報告認為，浙江省鄉鎮舉債規模存在較大差異。縣域經濟整體發達的嘉興、杭州、寧波、湖州四市占浙江全省債務余額的81.74%，縣域經濟整體欠發達的麗水、舟山、衢州三市僅占全省債務余額的3.13%，其中麗水市實現鄉鎮財政零負債。
和省、市、縣級政府相似的是，鄉鎮債務的舉債主體正變為各種形式的融資平臺公司。
浙江省審計廳公布的審計結果顯示，政府性債務率超過警戒線100%的鄉鎮有112個。為滿足鄉鎮基礎設施建設資金需求，各鄉鎮紛紛效仿省、市、縣級政府，成立了鄉鎮融資平臺，僅浙江省鄉鎮融資平臺就達到448家公司(債務余額174.11億元，不盈利融資平臺公司達319家，占71.21%，其中虧損192家，占42.86%)。
由于沒有實質性收入來源保障，這些融資平臺償還本息主要依靠鄉鎮財政借新還舊，違約風險巨大。
截至2011年末，浙江省鄉鎮融資平臺公司債務余額174.11億元，占鄉鎮負債總額的43.55%；鄉鎮財政債務余額104.79億元，占鄉鎮負債總額的26.21%。
審計結果顯示，浙江省鄉鎮債務在2009年后增長迅速。2009年至2011年形成的債務余額分別為102.4億元、99.3億元和117.64億元。這和省、市、縣政府性債務快速增長的態勢一致，增長的主要原因是鄉鎮經濟發展和新農村建設需要。
而在鄉鎮歷史性債務中，用于鄉鎮基層政權建設、公共服務體系建設和墊交稅費、農村義務教育債務等歷史遺留債務，規模不小。
2007年12月底，國務院決定在內蒙古、吉林、安徽等省開展清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作，在全面摸清“普九”債務底數基礎上，鎖定債務，逐步化解。
這在一定程度上緩解了鄉鎮債務壓力。不過這僅限于一部分試點鄉鎮，目前全國仍有許多鄉鎮需要償還農村義務教育、鄉村墊交稅費、鄉村基層政權機構建設而形成的歷史債務。
流動性風險
審計結果尚未公布，但地方政府與上級審計部門的博弈卻早已開始。
本輪政府性債務審計大多在9月中旬結束，按照以往審計工作安排，在完成審計工作之后，上級審計部門會出具一份審計報告(征求意見稿)，這份不公開的意見稿會提出審計中發現的問題和整改建議。之后再根據反饋意見擬定審計報告逐級上報。而審計中發現的一些敏感的債務問題會不會最終寫入審計報告，則要看上級審計機關的“臉色”。
2013年9月13日，重慶市涪陵區人民政府對重慶市審計局出具的審計報告(征求意見稿)進行了回復，這份文號為“涪陵府〔2013〕155號”回復函(下稱回復函)，認可了本次審計過程和結果，但是對于個別問題希望得到寬大處理。
例如，審計報告(征求意見稿)中提出“涪陵區李渡新區開發(集團)有限公司未按貸款合同約定用途使用貸款14.5億元”的問題。涪陵區人民政府認為情況屬實，主要是因為個別建設項目的立項、開工、建設時間與銀行信貸資金的獲批、放款時間之間存在差異，為了節約財務成本，提高資金使用效率，形成了審計中發現的問題。
為了維護涪陵新區良好的信貸信用環境，增強金融機構對涪陵發展的信心，涪陵區政府希望重慶審計局不在審計報告中反映該問題。對存在的問題，區政府將采取切實有效措施加以整改。
審計長劉家義并不擔心地方政府債務。10月21日晚間談及地方債時他稱，“根據以前的審計情況看，我們是有能力解決這些債務的。”
目前，審計署采用債務率、償債率、逾期債務率、借新還舊率等指標來衡量地方債風險。
一般而言，債務率(指年末債務余額占當年綜合可用財力的比率)超過100%，表明該地區債務風險高；低于100%，表明債務風險較低。在上一輪審計時發現，全國有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。
據《財經》記者了解，目前部分地區的政府性債務已經嚴重超過政府財政能力，過高的債務率讓地方政府舉債度日，勉力維持。
以江蘇省鎮江市為例，該市共有五家大型融資平臺。五家公司2012年的短期負債628.07億元，長期負債536.13億元，負債合計1164.2億元，而當年該市的市本級可用財力僅為191億元。五家公司的負債合計是市本級可用財力的6倍。而這五家公司的營業利潤僅為6.45億元，獲得的財政補貼卻高達18.2億元，占財力的近10%。
償債率(指當年償還債務本息占當年綜合可用財力的比率)是用來衡量到期債務的償債壓力指標，國際上一般認為該指標控制上限20%，超過20%則表明償債壓力較大，風險較高；低于20%，表明該地區償債壓力較小，風險較低。
地方政府舉債大多投入市政建設、交通運輸建設、教科文衛、保障性住房等領域，這些公益性項目一大共同特點是往往不產生現金流，也沒有短期收益。因而對于地方融資平臺來說，如何還本付息是一大難題。
汪濤認為，對地方政府來說，負債率本身不是大問題，流動性才是最大問題。新增債務規模越來越多，問題越來越嚴重，拆東墻補西墻的方式將難以為繼。“嚴格意義上說，很多地方連利息都還不起，絕對是壞賬，所以它有流動性問題。”汪濤告訴《財經》記者。
宏源證券固定收益部首席分析師范為估計，地方債一年需還的利息在1萬億元左右。而2012年地方財政收入(本級)合計6.1077萬億元。
地方性債務發生多與土地有關，先是以土地作為抵押品撬動銀行及其他資金，債務償還又多依賴土地增值。在出現違約風險時，地方政府也往往采取向融資平臺注入土地的辦法。因而，一旦土地市場持續遇冷，地方政府會面臨舉債還息的尷尬局面。
審計署下發的審計方案中明確提出，“摸清底數，反映問題，揭示風險，提出建議”。
業內人士預計，地方債的處理上可能要抓典型，個別地區、個別融資平臺大規模舉債引發的區域性風險，可能將被揭發出來。
據悉，在審計署完成摸底后，中央或會出臺一攬子解決方案，分類處理。同時著重解決引發地方債膨脹的長期機制性問題，如如何調整央地財稅關系，如何轉變政府職能，遏制地方政府過度舉債、熱衷搞建設的沖動等。
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